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一直以來(lái)，受我國(guó)GDP政績(jī)考核機(jī)制和財(cái)稅機(jī)制影響，部分地方政府行為傾向于短期化，尤其是在礦業(yè)等資源性行業(yè)發(fā)展過(guò)程中，這種短期化傾向更為明顯，有些地方政府為追求短期利益，踐踏“游戲規(guī)則”，破壞市場(chǎng)秩序，利用掌握的權(quán)力為己謀私。
如何引導(dǎo)地方政府行為，改變其利益機(jī)制，使之以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康持續(xù)發(fā)展為己任，避免行為的短期化？記者日前走訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所的多位專家，探尋如何正確處理地方政府在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中的各種關(guān)系。
“當(dāng)前我國(guó)有些地方政府在礦業(yè)發(fā)展中短期化傾向非常明顯，這值得警惕”。社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員羅仲偉教授在接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
記者了解到，羅仲偉教授從2008年10月份開(kāi)始展開(kāi)對(duì)我國(guó)礦業(yè)發(fā)展的深入調(diào)研，并對(duì)貴州黔西南等西部地區(qū)央企、上市公司、民營(yíng)企業(yè)等多種不同性質(zhì)礦業(yè)企業(yè)及相關(guān)礦山進(jìn)行實(shí)地考察。
短期化傾向的兩種表現(xiàn)形式
羅仲偉教授指出，地方政府在礦業(yè)發(fā)展中短期化傾向主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是許多地方政府在引進(jìn)礦業(yè)投資的時(shí)候往往過(guò)于追求當(dāng)前的GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)，而對(duì)這種投資是否有利于該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展考慮不夠。“在一些地區(qū)，地方政府為追求短期的財(cái)稅收入，默許一些礦業(yè)企業(yè)以減少安全環(huán)保投入，逃避承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的方式獲得利潤(rùn)”。羅仲偉認(rèn)為，這種行為可能會(huì)在短期為地方帶來(lái)一定的財(cái)政收入，然而，卻需要長(zhǎng)期為之付出巨大代價(jià)，包括亂采亂挖造成的生態(tài)破壞、生產(chǎn)排放造成的環(huán)境污染、忽視生產(chǎn)安全造成的礦難事故、落后的商業(yè)模式造成的社會(huì)問(wèn)題。
二是許多地方政府為追求短期利益，踐踏“游戲規(guī)則”，破壞市場(chǎng)秩序，利用掌握的權(quán)利為己牟利。“在一些地區(qū)，地方政府‘背信棄義’的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，前任官員與投資者簽訂的協(xié)議，下任官員可能會(huì)大幅度改變其中的重要條款，甚至重新談判，從而大大損害投資者的信心和熱情”。羅仲偉介紹說(shuō)，有些地方政府在與投資者談判的時(shí)候，往往直接要求參股企業(yè)，其結(jié)果是地方政府既作為“游戲的仲裁者”，也作為“游戲的參與者”，無(wú)法對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管。
那么，國(guó)家有關(guān)部門該如何引導(dǎo)地方政府行為，改變其利益機(jī)制，使之以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康持續(xù)發(fā)展為己任，避免行為的短期化呢？社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)金碚、中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)高德柱及羅仲偉教授等專家均表達(dá)了各自的看法，可總結(jié)為以下四點(diǎn)：
堅(jiān)決剝奪地方政府的礦業(yè)審批權(quán)
目前，我國(guó)的礦業(yè)審批往往采用“大礦大批，小礦小批”的做法。其后果就是許多地區(qū)出現(xiàn)了大量小型礦山。而在礦業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在的許多問(wèn)題，其根源都來(lái)自與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系從而使監(jiān)管失靈、失效的小礦。
專家指出，一方面，技術(shù)水平低下、普遍濫挖亂采的小礦資源開(kāi)采的利用率很低，造成巨大的資源浪費(fèi)甚至無(wú)可挽回的資源損失；另一方面，正是小礦山的存在導(dǎo)致礦山安全事故、環(huán)境破壞事故和社區(qū)爭(zhēng)端事件屢禁不止，不斷產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)不安定因素。
羅仲偉教授表示，只要地方政府握有小礦開(kāi)采審批權(quán)，在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，就不可能杜絕違規(guī)小型礦山的出現(xiàn)，國(guó)家有關(guān)部門相應(yīng)的政策措施也不可能得到真正落實(shí)。因此，必須從著眼國(guó)家戰(zhàn)略和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度出發(fā)，至少是對(duì)重要礦產(chǎn)資源而言，堅(jiān)決剝奪地方政府的礦業(yè)開(kāi)采審批權(quán)。
明令禁止地方政府參股礦業(yè)企業(yè)
專家表示，在礦業(yè)發(fā)展中，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)獲得應(yīng)有的利益，但是這種利益應(yīng)從稅收、就業(yè)、社區(qū)建設(shè)等方面加以體現(xiàn)，甚至在更高層級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中給予考慮，而不應(yīng)當(dāng)以政府直接參股礦業(yè)企業(yè)的方式實(shí)現(xiàn)。
然而，當(dāng)前的情況卻是，凡是有地方政府參股的礦山，短期行為都十分普遍，部分地方往往有恃無(wú)恐地掠奪性開(kāi)發(fā)資源，“這是破壞資源的根源”。不少地方政府往往用放松資源充分利用、安全、環(huán)保的政策保護(hù)換取地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
另外，地方政府參股礦業(yè)企業(yè)會(huì)扭曲政府行為，增加公務(wù)人員尋租空間，甚至成為政府腐敗的溫床。在資產(chǎn)隱伏性極強(qiáng)的礦業(yè)，政府直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成了極大的破壞力。政府不再通過(guò)所有權(quán)直接控制礦業(yè)企業(yè)是當(dāng)前世界礦業(yè)發(fā)展的方向。
因此，專家認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)當(dāng)明令禁止各級(jí)地方政府通過(guò)所有權(quán)形式直接參股礦業(yè)企業(yè)，或以其他形式間接控制或參與礦業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。
改變地方政府對(duì)礦業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，引入獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)
“在礦業(yè)發(fā)展中，安全、環(huán)保、社區(qū)應(yīng)當(dāng)是地方政府需要強(qiáng)調(diào)的核心利益，地方政府應(yīng)當(dāng)以此作為監(jiān)管企業(yè)行為的核心準(zhǔn)則。”羅仲偉指出，地方政府對(duì)礦業(yè)監(jiān)管不力的一個(gè)重要因素，在于監(jiān)管體系以行政手段為主，而不是依靠市場(chǎng)力量，往往導(dǎo)致地方政府監(jiān)管部門受到礦業(yè)開(kāi)發(fā)者的腐蝕，放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，甚至放棄監(jiān)管。
據(jù)介紹，現(xiàn)代礦業(yè)的一個(gè)重要特征就是利用獨(dú)立的市場(chǎng)化第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)于礦業(yè)，服務(wù)的主要內(nèi)容之一就是對(duì)礦業(yè)企業(yè)的監(jiān)測(cè)。
相關(guān)資料顯示，在國(guó)際上成熟的礦業(yè)國(guó)家，任何礦業(yè)公司的礦業(yè)管理數(shù)據(jù)和執(zhí)行情況，都必須通過(guò)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)審核，才能作為礦管材料報(bào)送政府機(jī)關(guān)備案。這樣一來(lái)，市場(chǎng)化的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)成為礦業(yè)的重要監(jiān)督力量，政府監(jiān)督管理部門則主要負(fù)責(zé)抽查礦業(yè)企業(yè)以及獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，“大大減少了政府監(jiān)管部門直接與礦業(yè)企業(yè)的接觸”。
專家表示，一方面，獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的報(bào)告作為重要的監(jiān)管資料和數(shù)據(jù)公布于眾，增加了礦業(yè)管理的透明度，解決了礦業(yè)企業(yè)自我匯報(bào)體系容易造假的體制性問(wèn)題；另一方面，通過(guò)政府監(jiān)管部門與獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的服務(wù)和監(jiān)管的雙層關(guān)系，避免了政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對(duì)礦業(yè)企業(yè)的尋租風(fēng)險(xiǎn)和行政責(zé)任。因此，通過(guò)市場(chǎng)淘汰機(jī)制，逐步培養(yǎng)出有市場(chǎng)信譽(yù)的礦業(yè)獨(dú)立中介服務(wù)體系，也是建設(shè)我國(guó)礦業(yè)資本市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)工作。
打破礦業(yè)區(qū)域分割，建立礦山開(kāi)采的利益協(xié)調(diào)機(jī)制
專家表示，礦產(chǎn)資源的地域性決定了地下的資源賦存往往超出行政區(qū)域。然而，當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)狀則是，以“分灶吃飯”為特征的地方財(cái)稅制度，帶來(lái)了區(qū)域利益導(dǎo)向下的資源行政性分割，一個(gè)橫跨幾個(gè)不同行政區(qū)劃的大型礦脈或礦床可能因此被分割成若干個(gè)小型礦山，由不同的投資者分別開(kāi)采。
“這種行政區(qū)域的利益關(guān)系，以及目前按行政區(qū)域劃分權(quán)限的監(jiān)管體制，進(jìn)一步加劇了中國(guó)礦業(yè)企業(yè)的小型化”。羅仲偉指出，礦業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)非常明顯，礦業(yè)企業(yè)小型化必然造成生產(chǎn)效率的低下和資源的浪費(fèi)，也不利于對(duì)資源的進(jìn)一步勘探。
對(duì)此，專家認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在改革礦業(yè)監(jiān)管體制的同時(shí)，建立起礦山開(kāi)采的跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制。對(duì)跨區(qū)域的大型礦脈或礦床，在國(guó)家層面引進(jìn)大型投資者進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，然后將稅收按照一定的規(guī)則在不同行政區(qū)域之間進(jìn)行分配。 |