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| 完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化 |
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| 2006-11-15 本報(bào)記者：王學(xué)江 周慧敏 來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào) |
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在構(gòu)建和諧社會(huì)過程中，作為公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)形式的政府間轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)著主要角色。然而當(dāng)前公共服務(wù)供給不平衡的問題，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付功能的發(fā)揮。完善轉(zhuǎn)移支付制度成為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化亟待解決的問題。
政府間轉(zhuǎn)移支付制度是指以中央政府與地方政府之間或上下級(jí)政府之間存在的財(cái)政能力、收支差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為根本目標(biāo)而實(shí)行的一種財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。轉(zhuǎn)移支付實(shí)質(zhì)上是在各級(jí)政府間財(cái)政收支初次分配基礎(chǔ)上的再分配，是上級(jí)政府調(diào)控下級(jí)政府的財(cái)政能力和政府行為的一種重要手段。
我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革后形成的。主要分為兩大類：一是一般性轉(zhuǎn)移支付，二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、過渡期轉(zhuǎn)移支付、原體制補(bǔ)助三種形式，專項(xiàng)支付主要是專項(xiàng)撥款和各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助與其他補(bǔ)助等。
轉(zhuǎn)移支付制度的建立為均衡我國地區(qū)間財(cái)力差異，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。但是，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在著各種迫切需要解決的問題。
一是事權(quán)劃分不清，政府間轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊。當(dāng)前，我國還沒有從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間的職責(zé)權(quán)限，使一些本應(yīng)由地方承擔(dān)的項(xiàng)目而實(shí)際上仍由中央財(cái)政承擔(dān)；事權(quán)、財(cái)權(quán)相互交叉，既有中央財(cái)政負(fù)擔(dān)地方支出的現(xiàn)象，又有地方政府承擔(dān)中央部分支出項(xiàng)目的現(xiàn)象。
二是一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。從資金分配的相對(duì)比重看，一般性轉(zhuǎn)移支付占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的比重非常小。有數(shù)據(jù)顯示，2005年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重按寬口徑計(jì)算只有9.8%，按窄口徑計(jì)算占15.3%，比重都是非常低的，和西方發(fā)達(dá)國家50%以上的比例相比，根本發(fā)揮不了平衡地方財(cái)力的作用。
三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。包括：專項(xiàng)補(bǔ)助資金下達(dá)不夠及時(shí)，影響了資金使用效率的發(fā)揮。絕大部分中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金國家還沒有明確規(guī)定下?lián)軙r(shí)間，資金實(shí)際下?lián)艿接每顔挝煌侥甑谆虻诙甓炔拍軐?shí)現(xiàn)。專項(xiàng)撥款資金用途過寬，支出項(xiàng)目繁雜而分散，重點(diǎn)不突出。現(xiàn)行的專款范圍幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項(xiàng)目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及各行業(yè)，到處撒“胡椒粉”，調(diào)控結(jié)果并不理想。專款撥款挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，難以保證專款專用。
四是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制不健全。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的各類專項(xiàng)撥款，由于中央對(duì)地方的監(jiān)督和管理機(jī)制不健全，中央往往不能及時(shí)準(zhǔn)確掌握地方使用資金的信息，對(duì)違反資金使用規(guī)定的地方政府沒有采取及時(shí)有效的處罰，導(dǎo)致專項(xiàng)撥款挪用嚴(yán)重，影響了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。
隨著公共服務(wù)均等化的呼聲越來越高，完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度勢(shì)在必行。專家建議，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)做好以下幾方面工作：
第一，
調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。我國目前轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重過高，而一般性轉(zhuǎn)移支付的比重嚴(yán)重不足。為了解決地區(qū)間提供基本公共服務(wù)能力差距較大的問題，必須增大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。
第二，
清理專項(xiàng)撥款，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式。在合理分類的基礎(chǔ)上，屬于中央政府事權(quán)以及中央事權(quán)委托地方承擔(dān)的專項(xiàng)撥款，今后應(yīng)繼續(xù)安排；對(duì)屬于中央和地方共同的事權(quán)，按照各自負(fù)擔(dān)的比例分別承擔(dān)的專項(xiàng)撥款，今后繼續(xù)安排；對(duì)屬于地方事權(quán)的，應(yīng)由地方安排財(cái)政支出，中央財(cái)政不再安排專項(xiàng)撥款。
第三，
用法律來規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。就我國目前情況而言，首先應(yīng)該劃定政府財(cái)政的公共支出范圍。其次，在此基礎(chǔ)上根據(jù)效率原則，徹底明確中央政府和地方政府之間的公共支出責(zé)任。要根據(jù)支出的責(zé)任和收益的程度明確各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的支出比例。然后，將中央政府和地方政府之間的事權(quán)劃分和公共支出責(zé)任以法律的形式確定下來。
第四，
完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制。一方面要建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果的考評(píng)機(jī)制，要建立一個(gè)專門的考評(píng)體系和一系列的量化指標(biāo)，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)。對(duì)于一般均衡性撥款的監(jiān)督管理應(yīng)主要通過對(duì)地方政府的預(yù)決算的審查和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)。對(duì)于專項(xiàng)撥款，則要從項(xiàng)目的立項(xiàng)審查、項(xiàng)目的跟蹤督辦一直到項(xiàng)目驗(yàn)收考核進(jìn)行全過程的監(jiān)督管理。 |
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