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中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》論及改革緊迫性時指出：“對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。”
行政訴訟法，是我國對行政行為實施監(jiān)督的主要法律之一。兩會內(nèi)外多位專家圍繞這項法律分析認(rèn)為，目前很多行政行為游離于司法審查之外，一些違法行政不能有效制止，百姓合法權(quán)益得不到充分維護(hù)。要建設(shè)法治政府，必須盡快改變這一狀況。
支持“民告官”的法律“官本位”依然突出
行政訴訟法1990年實行時曾引起社會強烈反響，因為老百姓終于可以“告官”了，這在我國法治政府建設(shè)史上具有里程碑意義。
“然而在18年后的今天，相對于我國行政理念的轉(zhuǎn)變，這部法律的部分規(guī)定已經(jīng)明顯滯后了，最突出的問題是‘官本位’色彩濃厚。”全國人大代表、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅說。
她舉例說，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，對行政案件不能調(diào)解，只能裁決“維持”或“撤銷”。也就是說，老百姓不滿意政府的某項行政行為，法院只能判定政府“對”或“錯”，沒有中間途徑可走。而現(xiàn)在廣泛出現(xiàn)的勞動、社保、拆遷、征地、環(huán)保等糾紛，多方利益糾葛，常常不是非黑即白的問題。法院這樣簡單裁判，往往是定了性卻不能根本解決爭議，所謂“官了民不了，案結(jié)事不了”。
全國人大代表、浙江省高級人民法院院長齊奇指出，立法之初作出行政案件不能調(diào)解的規(guī)定，主要考慮是，作為被告的行政機關(guān)代表國家行使職權(quán)，其行政行為是就是是，非就是非，沒有商量緩沖余地。初衷是好的，卻對經(jīng)濟社會的發(fā)展實際估計不足。
浙江之星律師事務(wù)所律師袁裕來的看法是：“調(diào)解是一種讓當(dāng)事人雙方都實現(xiàn)平等對話的方式，通過調(diào)解，百姓可以獲得與政府平等商議解決問題的機會。而在現(xiàn)行行政訴訟法中，行政機關(guān)仍保持著一種居高臨下的姿態(tài)。”
另一個問題是“行政訴訟不停止執(zhí)行”。呂忠梅代表說：“比如工商局要罰你款，你認(rèn)為它罰得不對，你可以告它，但罰款你還是得先交。在官民爭議中，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，行政機關(guān)行政行為的效力是優(yōu)先的，這也是以維護(hù)行政權(quán)威為出發(fā)點的。”
最高人民法院副院長江必新指出，我國推行行政管理體制改革，由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，行政機關(guān)要強化社會管理和公共治理，其要義是“以人為本”。在傳統(tǒng)法治理念下產(chǎn)生的行政訴訟法，已不適應(yīng)這一要求，如不盡快修訂，將來會成為制約行政管理體制改革的一個瓶頸。
制度缺失使“官官相護(hù)”有機可乘
去年末，深圳公交降價一事引起廣泛關(guān)注。深圳物價、交通、財政三部門向公眾承諾自12月1日起執(zhí)行“公交降價”方案，而到了12月1日，部分公交線路票價不降反升。一怒之下，市民李鐵將三部門告上法庭，要求他們對不誠實行為公開道歉。而法院的回應(yīng)是，李鐵的起訴“不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”。
專家分析，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法，“民告官”只能針對具體的行政行為。李鐵此次起訴涉及的是政府物價調(diào)整文件，并非針對某個乘客，屬于“抽象行政行為”，法院可以不受理。
江必新指出，行政訴訟法對受理范圍規(guī)定得過于狹窄，導(dǎo)致相當(dāng)一部分行政行為不在行政復(fù)議和行政訴訟范圍內(nèi)，使得法律監(jiān)督出現(xiàn)了不少“真空”。
“很多時候，只要當(dāng)事人一提出打官司，有的行政機關(guān)上下左右都跑來給法院做工作，希望不要受理。”他說，“被告不花氣力證明自己的行政行為是否合法，而把工作重心放在不讓法院受理案件上。如果行政行為確實沒有問題，為什么不敢理直氣壯地到法庭上面對審判呢？其中相當(dāng)一些是要規(guī)避監(jiān)督，堅持錯誤。這樣實際上使自身的權(quán)威大打折扣。”
湖北首義律師事務(wù)所律師張霞注意到，很多有地方政府背景的企業(yè)在與百姓簽訂協(xié)議時，涉及糾紛解決，都首選“仲裁”途徑，而不是訴訟。他說：“就因為仲裁是政府自己管的，這給了企業(yè)很大的‘運作’空間。”
呂忠梅代表說，行政訴訟法對百姓權(quán)益的保護(hù)范圍過窄，也帶來了法官認(rèn)識上的混亂，一些應(yīng)該受理的案件被拒之門外，不應(yīng)該受理的案件卻受理并作出裁判。特別是一些重大公共利益，沒有納入法律保護(hù)的范圍。
江必新進(jìn)一步分析說，法律制度的缺陷使得“官官相護(hù)”有機可乘，有的法院怕得罪政府或有關(guān)行政機關(guān)，抱著“多一事不如少一事”的心理，以沒有主管權(quán)或不屬受案范圍為由，不依法行使司法監(jiān)督權(quán)。
“如果規(guī)定絕大部分‘民告官’案都可以受理，那么行政機關(guān)就很難規(guī)避，干預(yù)也很難奏效。”他說。
百姓弱勢地位呼喚更強行政制約
律師袁裕來談到他代理的一個案例：2006年，浙江海寧市規(guī)劃建設(shè)局建設(shè)一個重點項目工程，建筑用地許可證等手續(xù)尚未辦理齊全，就要強拆一戶市民的房子。市民告到法院，法院認(rèn)定規(guī)劃建設(shè)局違法，可房子還是被拆掉了。
“這個案子是‘一邊打官司，一邊拆房子’。政府部門明知自己的行為手續(xù)有漏洞，還是先拆了再說。”袁裕來說，“為什么如此膽大妄為？就因為他們覺得法院的判決對行政行為沒有約束力。”
江必新認(rèn)為，對拒不履行法定義務(wù)的行政機關(guān)，行政訴訟法沒有提供足以排除干擾和阻力的手段。有的被告不出庭、不應(yīng)訴，甚至找借口把原告抓起來、不讓原告或代理人出庭的現(xiàn)象也時有發(fā)生。
齊奇代表則指出，目前政府的“紅頭文件”不在法院裁判范圍內(nèi)。老百姓可以告政府的某項具體行政行為，卻不能對政府的決定、命令、文件、規(guī)章提出質(zhì)疑。有些地方出臺的規(guī)范性文件本身就是違法的，導(dǎo)致以之為依據(jù)的違法行為無法追究，這加劇了“部門利益法制化”的不良傾向。
多位代表、專家說，正是由于這些制約，面對行政機關(guān)，公民、法人一直處于弱勢地位。老百姓打行政官司壓力大、難度大，不少群眾對法院是否“官官相護(hù)”、能否秉公執(zhí)法心存疑慮，甚至對社會公平正義產(chǎn)生了懷疑。
“權(quán)利救濟途徑不暢，致使上訪或以極端方式主張權(quán)利的事件不斷出現(xiàn)。”江必新說，“行政訴訟是一條通過和平方式解決行政爭端的有效渠道。正當(dāng)渠道走不通，就會走不正當(dāng)渠道甚至邪門歪道。信訪部門只能對群眾意見進(jìn)行轉(zhuǎn)達(dá)、協(xié)商處理，而無權(quán)解決行政行為的效力問題，處置效果常常不盡如人意。可是有的行政機關(guān)寧肯三番五次花錢息事寧人，卻不愿意引導(dǎo)和支持群眾走通過法定程序或其他正當(dāng)程序救濟權(quán)利，真是令人匪夷所思。”
江必新指出，我國行政管理體制改革的目標(biāo)之一是建設(shè)法治政府。為此，必須健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度，切實做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究。 | 
