《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(下文簡稱《辦法》)是中央深改小組規(guī)劃的2015年重點(diǎn)工作之一。6月29日，上半年尚未結(jié)束，《辦法》征求意見稿就已出爐，令各界注目。這種關(guān)注，不僅源于《辦法》關(guān)系到數(shù)以億計(jì)勞動(dòng)者的“養(yǎng)命錢”，其影響更輻射至金融、資本市場的運(yùn)行與改革。
養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營一直是個(gè)熱門話題。多年來，只能存銀行、買國債的養(yǎng)老基金在保障了“安全”的同時(shí)，卻因常年跑輸CPI而“隱形貶值”。2012年、2014年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，廣東和山東先后將企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余資金委托給全國社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營，取得了很好的效果。
接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家表示，《辦法》在試點(diǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上“千呼萬喚始出來”，將推動(dòng)中國養(yǎng)老保障制度的整體改革與完善。
支付壓力即將陡增
人社部6月30日公布的《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》(下文簡稱《報(bào)告》)顯示，2009～2014年，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益率為2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%，低于同期一年期銀行存款利率。
截至2014年底，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余達(dá)到3.5萬億元。按照五年定期存款5%的利率計(jì)算，相差一個(gè)點(diǎn)，3.5萬億元每年的“損失”就是350億元。也有專家測算，若以CPI作為基準(zhǔn)測算，養(yǎng)老金在過去20年貶值近千億。“安全了，但也‘縮水’了。這是養(yǎng)老基金現(xiàn)階段面臨的最大困境。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院褚福靈教授認(rèn)為。
在問題的另一邊，中國的人口老齡化壓力已近在眼前。2013年，我國60歲以上人口總數(shù)已超2億，2030年前后我國將步入“超級(jí)老齡化”社會(huì)。清華大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)學(xué)系主任鄭偉教授預(yù)測，屆時(shí)老年人占總?cè)丝诒戎刂辽僭谌梢陨希瑩狃B(yǎng)比下降為2:1。
往近處看，如果按照55歲退休推算，建國后出生人口最多的主力嬰兒潮時(shí)期(1962～1973年)出生的女性，將從2017年陸續(xù)開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。“需求不斷提升，供給持續(xù)下降，基本養(yǎng)老金支付壓力將開始陡增。”鄭偉表示。
從地方微觀層面觀察，養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)。《報(bào)告》披露，2014年黑龍江城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金透支105億元，河北、寧夏分別透支9億元和1億元。天津、內(nèi)蒙古、吉林、上海、湖北、海南、江西、陜西、青海和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)累計(jì)結(jié)余的養(yǎng)老金規(guī)模也都不大。
即便富如廣東，情況也不樂觀。由于外來務(wù)工人員數(shù)量眾多、流動(dòng)性強(qiáng)，廣東的養(yǎng)老基金支付壓力相對(duì)較小。而且2012年，廣東省將1000億企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余資金委托給全國社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營，年化收益率平均超過7%，去年更達(dá)到10.7%，在保值增值方面“先走一步”。
即便如此，廣東省人社廳相關(guān)負(fù)責(zé)人仍對(duì)《瞭望》新聞周刊記者表示，“企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在支付風(fēng)險(xiǎn)。”2013年，全省22個(gè)統(tǒng)籌區(qū)中有17個(gè)存在統(tǒng)籌基金赤字。截至今年5月底，全省共有7個(gè)地級(jí)市出現(xiàn)當(dāng)期赤字。“在湛江、汕頭等市，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支，完全靠省調(diào)劑金確保養(yǎng)老金發(fā)放。2013年底基金滾存結(jié)余分別只能支付1個(gè)月和2個(gè)月的養(yǎng)老待遇發(fā)放，支付風(fēng)險(xiǎn)巨大。”該負(fù)責(zé)人表示。
宏觀、中觀、微觀的養(yǎng)老金收支壓力，迫使養(yǎng)老基金投資運(yùn)營“箭在弦上，不得不發(fā)”。“相關(guān)部門在年中就能把方案拿出來，并且原則性和可操作性兼具，足見中央深改小組對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度。”受訪專家表示。
“制度上是沒有風(fēng)險(xiǎn)的”
在業(yè)內(nèi)人士看來，《辦法》最大的亮點(diǎn)在于“體制清晰、角色健全、風(fēng)險(xiǎn)分散”。
其一，整個(gè)運(yùn)營體制清晰，角色健全。
誰是委托人？省、自治區(qū)、直轄市人民政府。
人社部新聞發(fā)言人李忠表示，由省級(jí)政府擔(dān)當(dāng)委托人，體現(xiàn)了集中投資運(yùn)營原則，有利于增強(qiáng)基金投資的規(guī)模效應(yīng)，避免地方分散投資的低效和風(fēng)險(xiǎn)；也便于國家統(tǒng)一制定優(yōu)惠政策，均衡投資收益，防止互相攀比。
“此前，爭論在于由國家作為統(tǒng)一主體還是建立省級(jí)主體。”中國社科院世界社保研究中心研究員高慶波告訴《瞭望》新聞周刊記者，國家統(tǒng)一主體的執(zhí)行難度相對(duì)較大，而省級(jí)主體則可能增大全國統(tǒng)籌的難度。
“這一選擇是考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)目前還主要是省級(jí)統(tǒng)籌，很多錢甚至還在市級(jí)、縣級(jí)，需要把錢歸集到省里后，留足發(fā)放的，再將剩余的拿去投資。”清華大學(xué)就業(yè)與社保研究中心主任楊燕綏教授說。
誰是受托人？國家成立、國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)。
全國社保基金理事會(huì)是可能性最大的選擇。“理事會(huì)本來就是中國儲(chǔ)備養(yǎng)老基金的管理機(jī)構(gòu)，由其受托是自身職責(zé)的體現(xiàn)。”高慶波表示，然而如果只有一個(gè)機(jī)構(gòu)，缺乏有效競爭和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；而建立一個(gè)新的平行機(jī)構(gòu)，其專業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)都需要時(shí)間重新審視。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金規(guī)模巨大，公眾對(duì)于社會(huì)統(tǒng)籌資金的風(fēng)險(xiǎn)容忍度很低。“總的原則，受托人不是商業(yè)的，而是國家的，是最值得信任、最優(yōu)秀的。”楊燕綏認(rèn)為，具體如何操作，相信《辦法》在公布執(zhí)行時(shí)就會(huì)明確。
受托和托管分開，是借鑒企業(yè)年金投資管理的經(jīng)驗(yàn)。選取具有全國社會(huì)保障基金、企業(yè)年金基金投資管理經(jīng)驗(yàn)，或者具有良好的業(yè)績和社會(huì)信譽(yù)的商業(yè)銀行作為托管人、專業(yè)機(jī)構(gòu)作為投資管理人，體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的市場化運(yùn)作取向。
“托管人幫我們把養(yǎng)老資產(chǎn)看管起來，投資管理人幫我們拿回最好的市場收益。”楊燕綏說，“如此，錢從哪里來、由誰負(fù)全權(quán)、由誰看管資產(chǎn)、由誰投資操作，四個(gè)角色規(guī)定得非常清楚。養(yǎng)老金運(yùn)營在制度上是沒有風(fēng)險(xiǎn)的。”
其二，“一攬子”資產(chǎn)配置，組合式投資分散風(fēng)險(xiǎn)。
李忠表示，養(yǎng)老基金關(guān)系到億萬群眾的切身利益，必須始終把基金安全放在第一位。投資運(yùn)營應(yīng)以長期穩(wěn)定收益為目標(biāo)，不能只顧短期收益而承受巨大風(fēng)險(xiǎn)。《辦法》強(qiáng)調(diào)多元化投資，也是為了防止“雞蛋放在一個(gè)籃子里”的風(fēng)險(xiǎn)。
“《辦法》中規(guī)定的投資產(chǎn)品，都是經(jīng)過多年實(shí)踐證明風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)低、收益相對(duì)好的。每一項(xiàng)要投多少比例，算出的數(shù)值也是通過以往大數(shù)據(jù)證明可行的。”楊燕綏表示，“這樣的‘一攬子’資產(chǎn)配置，是在我國多年市場經(jīng)濟(jì)改革和資本市場發(fā)展，以及理事會(huì)和企業(yè)年金投資經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上提出的一個(gè)比較豐滿的投資產(chǎn)品組合。”
“運(yùn)營情況接受社會(huì)監(jiān)督”
養(yǎng)老基金投資運(yùn)營破冰之后，金融市場風(fēng)險(xiǎn)、基金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、資金被侵占挪用風(fēng)險(xiǎn)，是養(yǎng)老基金投資運(yùn)營面臨的三大風(fēng)險(xiǎn)，高慶波指出，“特別是，要規(guī)避基金被侵占挪用的政治風(fēng)險(xiǎn)，就必須保持養(yǎng)老基金投資管理制度的獨(dú)立性。”
為此，《辦法》要求管理機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，維護(hù)委托人利益；相關(guān)工作人員要遵守職業(yè)規(guī)范，嚴(yán)禁利用職務(wù)便利為自己和他人謀取利益。同時(shí)要求政府有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，各地養(yǎng)老基金委托投資的資金額度、劃出和劃回等事項(xiàng)，要向人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部報(bào)告；受托機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)、投資管理機(jī)構(gòu)也要如實(shí)向有關(guān)部門報(bào)告養(yǎng)老基金投資運(yùn)營的情況。
為應(yīng)對(duì)金融市場風(fēng)險(xiǎn)和基金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，《辦法》在明確各方權(quán)責(zé)和投資范圍之外，明晰了“監(jiān)管規(guī)則”。
首先，明確資產(chǎn)池即各部分資產(chǎn)配比。如規(guī)定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%。“這是借鑒社保基金理事會(huì)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)勢是風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，代價(jià)是收益水平偏低。”高慶波表示。
又如，養(yǎng)老基金投資國家重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)股權(quán)的比例，合計(jì)不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的20%。“這個(gè)比例可商榷，重大項(xiàng)目投資周期、回報(bào)周期長，風(fēng)險(xiǎn)并不低。亦可考慮將國家戰(zhàn)略和支柱產(chǎn)業(yè)納入進(jìn)來。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院副院長孫潔教授表示。
同時(shí)，“由于這部分投資存在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，而省級(jí)委托放大了這種風(fēng)險(xiǎn)的可能性，需要制度更加明確受托人對(duì)基金投資的管理。”高慶波指出。
其次，《辦法》提出風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的相關(guān)規(guī)定：投資機(jī)構(gòu)和受托機(jī)構(gòu)分別按管理費(fèi)的20%和年度投資收益的1%建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，專項(xiàng)用于彌補(bǔ)養(yǎng)老基金投資發(fā)生的虧損。“專項(xiàng)資金彌補(bǔ)虧損是必需的，但設(shè)定的數(shù)額尚顯不足。”高慶波認(rèn)為。“一旦發(fā)生虧損，誰來彌補(bǔ)、如何來彌補(bǔ)、責(zé)任如何分擔(dān)，應(yīng)該有更細(xì)的配套辦法。”褚福靈表示。
此外，受訪專家指出，《辦法》未就委托投資運(yùn)營的最低收益率作出規(guī)定。而此前，廣東、山東的實(shí)踐證明，受托方向委托方承諾最低收益率是確保基金安全和保障委托方權(quán)益的有效方式。
廣東省社保基金管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《瞭望》新聞周刊記者，廣東與全國社保基金理事會(huì)的約定是，委托期內(nèi)年收益率不低于4.2%。山東省人社廳職工養(yǎng)老保險(xiǎn)處處長張百順也表示：“確保本金安全是雙方合作的最根本原則。在此基礎(chǔ)上，全國社保基金理事會(huì)對(duì)山東省委托運(yùn)營資金的最低收益作出承諾。”
當(dāng)實(shí)際收益率低于承諾的最低收益率時(shí)，按最低收益率確定委托投資收益率，差額部分由全國社保基金負(fù)擔(dān)；當(dāng)實(shí)際收益率高于承諾的最低收益率時(shí)，對(duì)超額的收益，絕大部分也將劃歸山東省。“在5年的委托期內(nèi)，不收取委托資金的管理費(fèi)，有利于本省獲得持續(xù)、穩(wěn)定、較大的收益。”張百順說。
《辦法》征求意見稿明確提出，“養(yǎng)老基金投資運(yùn)營情況接受社會(huì)監(jiān)督”。通過及時(shí)有效的信息披露，使參保者了解制度運(yùn)行情況，和與制度相關(guān)的資格條件要求，如繳費(fèi)時(shí)間、繳費(fèi)基準(zhǔn)、退休年齡、養(yǎng)老金待遇基準(zhǔn)等是否得到了嚴(yán)格執(zhí)行，都是“接受社會(huì)監(jiān)督”的題中之義。
“養(yǎng)老基金投資運(yùn)營關(guān)乎老百姓的‘養(yǎng)命錢’，這些情況都需要給公眾一個(gè)交代。這方面，《辦法》還需要細(xì)化。”高慶波表示。
