建立現(xiàn)代財(cái)政制度，中央和地方都應(yīng)有所作為。重視地方政府性債務(wù)研究，對現(xiàn)代財(cái)政制度的建立具有重要理論和實(shí)踐意義。
首先，建立現(xiàn)代財(cái)政制度必須全面重視地方政府支出資金來源。目前基本可以分為政府財(cái)政資金和外來資金兩大類。財(cái)政資金主要用于地方政府運(yùn)行的經(jīng)常性支出，能夠用于資本性支出的資金有限。理論上講，資本性支出的資金來源主要依賴于地方政府性債務(wù)。市政債是支持地方基礎(chǔ)建設(shè)的必要財(cái)政工具。
現(xiàn)代財(cái)政制度要求地方政府性債務(wù)不能用于經(jīng)常性開支，只能用于建設(shè)性支出，這是不可逾越的紅線，國際經(jīng)驗(yàn)也是如此。歐盟國家地方政府性債務(wù)最大的部分是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，包括傳統(tǒng)意義的基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本投資，大約占到其中的一半。地方政府債務(wù)融資涉及政府推動城鎮(zhèn)化建設(shè)資本性支出諸方面，主要集中在非競爭性領(lǐng)域。按照政府的職能，這些領(lǐng)域大致分為四大類：一是傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通、通信、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、研發(fā)、能源等行業(yè)，其中交通和通信是主要部分；二是人力資源“軟”基礎(chǔ)設(shè)施，包括教育和醫(yī)療等資本性投資；三是純公共品投資，如治安、環(huán)保等；四是再分配功能投資，如保障性住房，地方娛樂性設(shè)施建設(shè)，社保投資等。
現(xiàn)代財(cái)政制度要求地方政府性債務(wù)所有收支都必須納入預(yù)算管理。通過預(yù)算制度對地方政府舉借債務(wù)進(jìn)行分類管理和約束。化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在各種政策工具中，市政債具有明顯優(yōu)勢。從我國實(shí)踐看，在新預(yù)算法頒布以前，地方政府實(shí)際上沒有債務(wù)融資工具，這與我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對基礎(chǔ)建設(shè)的需求不相適應(yīng)，因而產(chǎn)生了各種不規(guī)范甚至不合法的地方債務(wù)。市政債這一工具能更好地體現(xiàn)政府的信用價值，融資成本低，能夠充分發(fā)揮市場作用，更有效地通過市場來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是必不可少的財(cái)政工具和最有效的地方融資手段。
必須說明，現(xiàn)代金融市場的發(fā)展為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跨代分擔(dān)提供了技術(shù)保障。地方政府性債務(wù)所支撐的是收益超越當(dāng)期的項(xiàng)目，其存在的基礎(chǔ)是跨代公平。這客觀要求地方政府在提供公共服務(wù)時盡量保證公共服務(wù)受益人與成本負(fù)擔(dān)人一致。地方政府任何借貸均應(yīng)體現(xiàn)將來償還義務(wù)，將來稅收也會相應(yīng)增加。同時，赤字支持的減稅同樣會導(dǎo)致未來更多的稅收，兩種方式都只是征稅時間的重新布置。
地方政府市政債是現(xiàn)代財(cái)政制度對地方政府治理能力現(xiàn)代化的新考驗(yàn)。市政債的融資優(yōu)勢在于要求地方政府財(cái)政高度透明，這將大大增強(qiáng)市場對地方政府的約束力。市政債的顯著功能是可以間接地通過市場規(guī)則約束地方政府。信用評級是地方政府進(jìn)入資本市場的前提條件，再加上借貸必須發(fā)布公報(bào)，這就必然要求地方財(cái)政透明化，從而顯著提高公眾對政府隱性債務(wù)、預(yù)算外收支、公務(wù)員養(yǎng)老金、政府拖欠款、擔(dān)保以及政府與國有企業(yè)之間金融交易的關(guān)注程度。市政債對地方政府信息披露和接受公共監(jiān)督的要求更高，對地方政府有更強(qiáng)的約束力。
我國目前游離于政府財(cái)政之外的地方政府債務(wù)透明度不高，舉債主體與債務(wù)管理主體之間本身激勵不相容，容易成為風(fēng)險(xiǎn)盲點(diǎn)。把地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理是控制風(fēng)險(xiǎn)的必要選擇。從實(shí)際情況看，市政債通過納入預(yù)算管理、實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)臈l件非常充分，同時，還必須嚴(yán)格約束政府舉債方式，防止不規(guī)范、不合法的財(cái)政行為。
市政債是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的良好選擇。研究建立適合地方政府的融資機(jī)制，硬化經(jīng)常性預(yù)算約束，要特別注意嚴(yán)格禁止競爭行業(yè)使用市政債工具，確保地方政府債務(wù)總量控制。
防范和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，就需要進(jìn)一步完善制度，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理改革。新預(yù)算法修正的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是規(guī)范地方政府債務(wù)。新預(yù)算法把規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作為一個部分，凸顯了對這個問題的重視。目前主要解決三個層面問題：第一，建立通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機(jī)制，賦予地方政府適度舉債權(quán)，解決怎么借的問題。第二，對地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)模控制，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題。第三，理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問題。針對目前的情況，地方融資平臺中有一些實(shí)際上是政府通過企業(yè)舉債，屬于企業(yè)的債，政府如果需要支持，就必須給予明確的說明，比如說補(bǔ)貼，或者是PPP模式給予支持；完全公益或者既是公益而且現(xiàn)金流也不足的債務(wù)，就轉(zhuǎn)成了政府的債務(wù)，納入預(yù)算管理。目的就是要通過分清責(zé)任，給社會以正確的信號。為此，新預(yù)算法中也規(guī)定了要建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府的資產(chǎn)負(fù)債表要向社會公開，還要引入評級。
