當(dāng)前，從國家層面到地方，政府和社會資本合作（PPP）模式（以下簡稱“PPP模式”）正以加速度推進(jìn)。國家發(fā)改委近期公開發(fā)布一批PPP
（政府和社會資本合作）
推介項(xiàng)目，總投資額高達(dá)1.97萬億元。中央級的引導(dǎo)示范性PPP基金，日前已經(jīng)獲得財(cái)政部審批，擇日將下發(fā)相關(guān)文件，預(yù)計(jì)引導(dǎo)基金的規(guī)模約為500億元。
PPP注定成為2015年的一個(gè)熱詞。“PPP”模式熱中需理性對待，要強(qiáng)化效率、效益、公共利益等約束機(jī)制，防止PPP項(xiàng)目進(jìn)入市場化運(yùn)作領(lǐng)域、異化為地方政府新的融資平臺。
第一，強(qiáng)化效率約束機(jī)制，防止公共產(chǎn)品盲目過量、低效供給。其實(shí)，PPP的核心意義并不止于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而是引入競爭機(jī)制、市場價(jià)值投資理念、市場風(fēng)險(xiǎn)意識等，提升公共產(chǎn)品的營運(yùn)能力，提高公共產(chǎn)品的供給效率。近年來，政府投資的一些項(xiàng)目不注重經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，運(yùn)行效率低下，淪為官員的“政績工程”，成為地方財(cái)政的包袱。因此，PPP項(xiàng)目必須強(qiáng)化效率的約束，遏制公共產(chǎn)品的盲目過量生產(chǎn)和低效率現(xiàn)象。
第二，強(qiáng)化效益約束機(jī)制，防止偏離公允價(jià)值。項(xiàng)目收益應(yīng)優(yōu)于傳統(tǒng)模式，PPP項(xiàng)目要進(jìn)行精準(zhǔn)的效益分析、財(cái)政承受力等方面評價(jià)，剔除資金成本與合理收益，PPP模式的成本不能遠(yuǎn)超出政府直接投資，否則就背離了公允價(jià)值、偏離公共利益。雖然PPP項(xiàng)目通常屬于壟斷性領(lǐng)域，但仍需通過競爭壓力以提升其績效能力，比如在具有相關(guān)性產(chǎn)業(yè)或不同地區(qū)、性質(zhì)的公司中，建立橫向績效比較機(jī)制。
第三，強(qiáng)化公共利益約束，防止以侵害公共利益來實(shí)現(xiàn)“利益最大化”。應(yīng)該說，政府與社會資本投資主體的利益訴求是不同的，政府承擔(dān)“守夜人”角色，需追求公共利益最大化；而社會資本投資主體的企業(yè)本質(zhì)特征，需追求商業(yè)利益最大化。目前，PPP項(xiàng)目多是供水、供熱、環(huán)保等準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，具有自然壟斷屬性，公眾擔(dān)心采用PPP模式的公共產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)不合理的上漲，最終由老百姓買單。因此，PPP項(xiàng)目需強(qiáng)化公共利益約束，完善激勵性定價(jià)規(guī)則，鼓勵PPP產(chǎn)品的利潤合理增長，建立在企業(yè)生產(chǎn)率的增長上，而不是簡單地“羊毛出在羊身上”。同時(shí)，優(yōu)化對PPP項(xiàng)目的外部約束機(jī)制，比如引入公眾參與定價(jià)機(jī)制等，打破由政府、社會投資主體雙邊壟斷的委托-代理關(guān)系，防止出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部人控制等侵犯公共利益。
第四，嚴(yán)格邊界范圍約束，防止介入市場化運(yùn)作領(lǐng)域。當(dāng)前，全國興起一股PPP熱潮，但并不是所有項(xiàng)目都適合采用PPP模式，或者說并不是所有項(xiàng)目都需要采用PPP模式，相關(guān)部門必須嚴(yán)格界定PPP項(xiàng)目的邊界范圍，尤其需要警惕PPP模式過度泛化應(yīng)用，擠壓正常的市場競爭機(jī)制。要防止一些地方政府將原本交由市場運(yùn)作的項(xiàng)目，包裝成PPP項(xiàng)目，將一些稀缺資源與PPP項(xiàng)目捆綁開發(fā)，將一些原本要求政府完全投入的純公共產(chǎn)品，以PPP模式逃避責(zé)任，這與完善市場機(jī)制的改革精神是相違背的。
第五，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制意識，避免異化為新的融資平臺。目前，個(gè)別地區(qū)有一種將PPP項(xiàng)目異化融資平臺的不良傾向，一些地方政府出于爭取財(cái)政資金和銀行貸款傾斜支持的考慮，從融資角度進(jìn)行PPP模式方案設(shè)計(jì)，一般不考慮項(xiàng)目周期全過程的風(fēng)險(xiǎn)控制及合作伙伴關(guān)系的建立。
