“碎片化”的財(cái)政資金使用到了必須要改變的時(shí)候。6月10日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，加快推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，提高使用效益。
“財(cái)政資金使用中有太多的專(zhuān)項(xiàng)基金，盡管財(cái)政資金的總體規(guī)模很大，但由于各種專(zhuān)項(xiàng)基金切塊嚴(yán)重，導(dǎo)致財(cái)政資金沒(méi)辦法得到統(tǒng)籌使用。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員張俊偉告訴中國(guó)青年報(bào)記者，這種狀況急需改變。
“財(cái)政資金使用的碎片化，會(huì)不斷加大中央資金的支出剛性。”在北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所教授劉明興看來(lái)，碎片化意味著每一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)支出都不能動(dòng)，中央的財(cái)政壓力就會(huì)非常大，從而無(wú)法有效進(jìn)行宏觀調(diào)控。
劉明興發(fā)現(xiàn)，我國(guó)很多專(zhuān)項(xiàng)基金太“細(xì)”，而且專(zhuān)項(xiàng)與專(zhuān)項(xiàng)之間配合不夠，導(dǎo)致很多大的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了。比如學(xué)前教育機(jī)構(gòu)不足，就設(shè)了專(zhuān)項(xiàng)資金建設(shè)幼兒園，幼兒園建成了卻發(fā)現(xiàn)沒(méi)有教師經(jīng)費(fèi)，改善學(xué)前教育的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。
“這些年來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)基金與轉(zhuǎn)移支付的比例一直在起伏中。”劉明興說(shuō)，十八大之后，中央提出要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)基金進(jìn)行削減，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的占比。要達(dá)到這樣的目的，需要強(qiáng)化國(guó)務(wù)院的統(tǒng)籌機(jī)制。
今天，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議用了“堅(jiān)決改變”這樣的字眼來(lái)表達(dá)對(duì)財(cái)政資金使用改革的決心。八條舉措被提了出來(lái)：一是對(duì)地區(qū)和部門(mén)結(jié)余資金及連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律收回統(tǒng)籌用于重點(diǎn)建設(shè)。二是推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)科目資金整合，加快消化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。三是建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行慢的，同級(jí)財(cái)政可按一定比例收回用于其他方面。四是清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將資金分配、項(xiàng)目確定權(quán)交給地方，允許地方在統(tǒng)籌使用上先行先試。五是加強(qiáng)部門(mén)內(nèi)和跨部門(mén)資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復(fù)安排支出和固化投向。六是將尚未使用的地方政府存量債務(wù)資金納入預(yù)算管理，與新增債務(wù)資金統(tǒng)籌使用。七是對(duì)政府性基金和專(zhuān)項(xiàng)收入實(shí)行目錄清單管理，加大政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用力度。八是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算編制和執(zhí)行，各級(jí)財(cái)政要嚴(yán)格控制代編預(yù)算，確需代編的事項(xiàng)要在當(dāng)年6月30日前下達(dá)。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，在水利、社保等領(lǐng)域開(kāi)展?jié)L動(dòng)財(cái)政規(guī)劃試點(diǎn)。
在很多專(zhuān)家看來(lái)，這八條舉措切中了當(dāng)前財(cái)政資金使用碎片化的要害。
張俊偉告訴記者，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，保增長(zhǎng)是宏觀政策的重要內(nèi)容，但因?yàn)樨?cái)政資金使用的碎片化，有很多的資金趴在賬上閑置，無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到積極促進(jìn)作用。
“有些項(xiàng)目完成了，但資金沒(méi)有用完，有些工程進(jìn)度慢，資金沒(méi)有得到有效使用。”張俊偉說(shuō)，這些資金都需要再進(jìn)行統(tǒng)籌使用，以保證其效益。
不僅如此，在財(cái)政資金的使用當(dāng)中，還存在資金部門(mén)化的問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員、財(cái)政研究室主任楊志勇告訴記者，資金部門(mén)化的問(wèn)題由來(lái)已久，財(cái)政下發(fā)到A部門(mén)的資金可能用不完，而B(niǎo)部門(mén)可能資金不夠用，但A部門(mén)的資金不可能調(diào)劑給B部門(mén)使用，造成很多的矛盾。
在楊志勇看來(lái)，理想的狀態(tài)當(dāng)然是統(tǒng)籌使用財(cái)政資金，但具體執(zhí)行時(shí)會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題。
“比如有些地方會(huì)說(shuō)，資金現(xiàn)在用不完并不意味著未來(lái)不需要。”楊志勇說(shuō)，另一方面，有些資金如果因?yàn)楝F(xiàn)階段沒(méi)有使用完而被統(tǒng)籌到別的地方，也可能造成新的問(wèn)題。
“還有一種情況，某些專(zhuān)項(xiàng)基金在設(shè)定之初符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際需要，但隨著發(fā)展階段的變化，已經(jīng)不太適應(yīng)現(xiàn)有的需求，卻沒(méi)有及時(shí)作出調(diào)整，由此降低了基金的使用效率。”張俊偉告訴記者。
在今天的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，類(lèi)似這樣的地方和部門(mén)結(jié)轉(zhuǎn)資金被要求進(jìn)行有效統(tǒng)籌，兩年是統(tǒng)籌的時(shí)間節(jié)點(diǎn)：連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律收回統(tǒng)籌用于重點(diǎn)建設(shè)。
那些財(cái)政存量較大的地區(qū)和部門(mén)，也面臨這樣的統(tǒng)籌：從2016年起，對(duì)上年末財(cái)政存量資金較大的地區(qū)和部門(mén)，適當(dāng)壓縮下年財(cái)政預(yù)算規(guī)模。
“資金使用難題的解決非常不容易，各個(gè)部門(mén)、各個(gè)地方都會(huì)有各種各樣的理由。”楊志勇說(shuō)，可以從財(cái)務(wù)制度管理入手來(lái)解決這個(gè)麻煩，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資金使用當(dāng)中的配置作用，不搞一刀切，根據(jù)實(shí)際需要安排資金，這樣可以逐漸把資金部門(mén)化、專(zhuān)項(xiàng)過(guò)細(xì)的問(wèn)題解決掉。
