一、近期主要積極財(cái)政政策及其效應(yīng)分析
按照黨中央關(guān)于實(shí)施積極財(cái)政政策的總基調(diào)，近期以來(lái)我國(guó)財(cái)政政策通過(guò)擴(kuò)大支出、減稅降費(fèi)等措施，積極加力增效，發(fā)揮定向調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)勢(shì)，努力服務(wù)于宏觀調(diào)控形勢(shì)的需要。
(一)增加財(cái)政支出
2015年，我國(guó)財(cái)政支出總規(guī)模達(dá)到15萬(wàn)億元左右，財(cái)政赤字率從2014年的2.1%提到2.3%，赤字規(guī)模從1.35萬(wàn)億元擴(kuò)大到1.62萬(wàn)億元，增加2700億元。與此同時(shí)，中央財(cái)政動(dòng)用以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1124億元。2015年中央基建支出4776億元，較上年增加200億元。新增加的支出重點(diǎn)投向國(guó)家重大工程、跨地區(qū)與跨流域的投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目。
(二)減稅降費(fèi)
第一，深入推進(jìn)“營(yíng)改增”改革，實(shí)施結(jié)構(gòu)性降稅。
兩年來(lái)，“營(yíng)改增”作為財(cái)稅改革的“重頭戲”，努力向全面、縱深推進(jìn)，取得了結(jié)構(gòu)性減稅、減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)干擾、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好作用。2014年，“營(yíng)改增”帶來(lái)的減稅規(guī)模合計(jì)達(dá)到1918億元。2015年，隨著“營(yíng)改增”的全面完成，預(yù)計(jì)減稅規(guī)模還將進(jìn)一步增加。
第二，實(shí)施普遍性降費(fèi)，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。
為促進(jìn)“雙創(chuàng)”，實(shí)施了普遍性降費(fèi)。一是取消或暫停征收企業(yè)、個(gè)體工商戶注冊(cè)登記費(fèi)等12項(xiàng)收費(fèi)，取消了小微企業(yè)免征組織機(jī)構(gòu)代碼證書(shū)費(fèi)等42項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。二是取消了一批沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)或未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目。三是下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率從3%至2%，僅這一減費(fèi)措施每年將減輕企業(yè)和員工負(fù)擔(dān)400多億元。
第三，定向調(diào)控，精準(zhǔn)發(fā)力。
針對(duì)小微企業(yè)，財(cái)政部門(mén)多次出臺(tái)減稅、降費(fèi)措施。一是擴(kuò)大享受稅收優(yōu)惠政策的小微企業(yè)范圍，將年應(yīng)納稅所得額從10萬(wàn)元提高到20萬(wàn)元，稅率按20%征收。二是將增值稅和營(yíng)業(yè)稅的免征額提高到3萬(wàn)元。三是對(duì)月銷售額或營(yíng)業(yè)額不超過(guò)3萬(wàn)元的小微企業(yè)，3年內(nèi)免征教育費(fèi)附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等5項(xiàng)政府性基金。另外對(duì)安排殘疾人就業(yè)未達(dá)到規(guī)定比例、在職職工總數(shù)不超過(guò)20人的小微企業(yè)，自登記注冊(cè)之日起3年內(nèi)免征殘疾人就業(yè)保障金。
大力鼓勵(lì)創(chuàng)新。將個(gè)人以股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)、技術(shù)發(fā)明成果等非貨幣性資產(chǎn)進(jìn)行投資的實(shí)際收益由一次性納稅改為分期納稅的優(yōu)惠政策推廣到全國(guó)。
繼續(xù)對(duì)高校畢業(yè)生、登記失業(yè)人員、殘疾人和復(fù)轉(zhuǎn)軍人自主擇業(yè)創(chuàng)業(yè)，免收管理、登記和證照類行政事業(yè)性收費(fèi)。
鼓勵(lì)消費(fèi)。降低部分國(guó)外日用消費(fèi)品關(guān)稅，調(diào)整服飾、化妝品等消費(fèi)稅政策;增設(shè)和恢復(fù)口岸進(jìn)境免稅店等措施。
第四，加大盤(pán)活財(cái)政存量資金力度，提高財(cái)政資金使用效率。
由于種種原因，各級(jí)國(guó)庫(kù)里的存量資金大大超過(guò)歷史同期水平，達(dá)3萬(wàn)億元之巨。為此，財(cái)政部門(mén)專門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)地方盤(pán)活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，積極清理、盤(pán)活存量資金，建立財(cái)政存量資金與轉(zhuǎn)移支付安排、地方政府債券發(fā)行、庫(kù)款調(diào)撥等掛鉤機(jī)制，加快支出進(jìn)度。
第五，努力化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
龐大、不規(guī)范的地方政府債務(wù)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱患之一。對(duì)此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)陸續(xù)啟動(dòng)了化解地方政府債務(wù)的系列舉措。今年，財(cái)政部已出臺(tái)10000億元地方債券置換存量債務(wù)的計(jì)劃，目前正在進(jìn)行之中。
此外，為減輕地方政府的融資壓力，財(cái)政部門(mén)還在全國(guó)范圍內(nèi)積極推行PPP模式，引入社會(huì)資本，減輕政府資金負(fù)擔(dān)。清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目由2013年的220個(gè)減少到150個(gè)左右。大力清理稅收優(yōu)惠政策，積極營(yíng)造公平統(tǒng)一的營(yíng)商環(huán)境。
二、政府效果評(píng)估與可能存在的問(wèn)題
從財(cái)政宏觀調(diào)控的效果看，新一屆政府充分發(fā)揮了財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中的積極作用，通過(guò)定向調(diào)控、精準(zhǔn)發(fā)力、補(bǔ)足短板，統(tǒng)籌供給管理與需求管理的雙重需要，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的平衡過(guò)渡目標(biāo)。一是發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，擴(kuò)大了投資需求，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金投入。二是加大減稅降費(fèi)力度，支持小微企業(yè)發(fā)展。三是發(fā)揮財(cái)政政策的精準(zhǔn)調(diào)控優(yōu)勢(shì)，支持推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，支持促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。四是落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。
但是，近期我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜，宏觀與微觀指標(biāo)之間出現(xiàn)背離。一方面，經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢(shì)明顯，一季度GDP增長(zhǎng)勉強(qiáng)站上了7%，但PPI已連續(xù)38個(gè)月下降，通縮信號(hào)抬頭，企業(yè)盈利水平下降，地方政府財(cái)政收入低迷。另一方面，城鎮(zhèn)居民的就業(yè)情況、城鄉(xiāng)居民收入情況、居民消費(fèi)情況等指標(biāo)卻持續(xù)向好，形成宏觀與微觀指標(biāo)之間的背離，即就業(yè)指標(biāo)和GDP的增速相互背離、發(fā)電量及鐵路貨運(yùn)量與GDP的相關(guān)性弱化、M2與物價(jià)水平的相關(guān)性有所弱化、人民幣貸款規(guī)模和GDP增速之間的相關(guān)性下降、總量增長(zhǎng)和企業(yè)微觀利潤(rùn)之間的關(guān)聯(lián)性下降，給今后一個(gè)時(shí)期宏觀調(diào)控與財(cái)政政策帶來(lái)迷霧。
三、改進(jìn)建議
(一)明確我國(guó)宏觀調(diào)控的階段性政策目標(biāo)：從GDP到就業(yè)
“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”是新一屆政府制定宏觀調(diào)控所要達(dá)到的政策目標(biāo)，這無(wú)疑是十分正確的。但是，就一個(gè)特定時(shí)期而言，上述五個(gè)目標(biāo)之間存在一定的沖突之處，如“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“保改革”之間、“調(diào)結(jié)構(gòu)”與“防風(fēng)險(xiǎn)”之間，都可能存在不同程度的對(duì)沖關(guān)系。因此，需要隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，進(jìn)一步明確宏觀調(diào)控的階段性目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上才能有效集合各類政策工具，定位調(diào)控力度，實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。
我們的主要觀點(diǎn)是：第一，克服速度情結(jié)，實(shí)事求是地看待增速變化。第二，宏觀調(diào)控與政策相對(duì)于市場(chǎng)內(nèi)在規(guī)律而言，是外生變量，不能改變規(guī)律，其提供的政策效應(yīng)應(yīng)當(dāng)是在正視經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下所給予的緩沖和托底，既要防止短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速的過(guò)快下滑，也要防止財(cái)政、貨幣政策“雙松”之下，造成的改革延誤與調(diào)整延緩。第三，要以全面提升要素生產(chǎn)力為主線，既重需求管理，也重供給管理，在貨幣政策打開(kāi)閘門(mén)之際，深化結(jié)構(gòu)改革。總之，我們認(rèn)為，宏觀調(diào)控目標(biāo)應(yīng)該從保GDP增長(zhǎng)逐步過(guò)渡到保證穩(wěn)定的勞動(dòng)力市場(chǎng)(即均衡失業(yè)率)，這既反映了政府對(duì)民生的關(guān)注逐步超越對(duì)GDP的關(guān)注，也更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。
(二)主要對(duì)策建議
第一，適度加大財(cái)政政策刺激力度。
為了防止在短期之內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下滑過(guò)快，財(cái)政政策需要進(jìn)一步加力增效，但重點(diǎn)在于增加政府投資，擴(kuò)大終端需求。一是加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，要采取措施，盡快將年初定下的投資項(xiàng)目投下去、建起來(lái)。二是提高投資的效率及精準(zhǔn)度，公共資金要主要投向重要基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施等方面。從目前的情況看，投資梗阻主要在地方，需要采取措施切實(shí)杜絕部分地方政府的“不作為”。在確實(shí)需要的情況下，也可以再適度增加赤字規(guī)模。
第二，適度增加支持地方政府化解存量債務(wù)的債券規(guī)模。
統(tǒng)計(jì)顯示，今年我國(guó)地方政府即將到期的存量債務(wù)共計(jì)1.86萬(wàn)億元，財(cái)政部已批準(zhǔn)了1萬(wàn)億元的存量債務(wù)轉(zhuǎn)換計(jì)劃。考慮到當(dāng)前的投資需要，在需要的時(shí)候，還可以適度增加。同時(shí)，要允許一些地方可能出現(xiàn)的局部風(fēng)險(xiǎn)，以此換得不發(fā)生全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的需要。
第三，進(jìn)一步清理“費(fèi)”與“基金”，規(guī)范政府收入秩序。
要防止地方政府在房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入調(diào)整期、地方財(cái)政收入下滑的情況下重新祭出非稅收入和政府性基金的法寶(這在剛出臺(tái)的4月份財(cái)政數(shù)據(jù)上看得很清楚)。為此，加快實(shí)施全口徑預(yù)算改革，還要進(jìn)一步加大清理費(fèi)與基金的力度，消除費(fèi)與基金的部門(mén)化特色，增加財(cái)政的統(tǒng)籌能力，防止經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行通道后財(cái)政政策反而順周期調(diào)節(jié)。
第四，將財(cái)稅改革向縱深推進(jìn)。
黨的十八屆三中全會(huì)中關(guān)于財(cái)稅改革的部分，涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)，牽動(dòng)全局，關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持深化財(cái)稅改革的總體方向，防止一時(shí)迷霧導(dǎo)致改革動(dòng)搖。具體而言，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)抓緊抓好地方政府債務(wù)管理體制、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、跨周期財(cái)政規(guī)劃方面的改革，加快安排不動(dòng)產(chǎn)稅征收制度的改革，為地方政府開(kāi)辟正常的收入來(lái)源。
