簡政放權(quán)被稱為改革的“先手棋”，全面清理非行政許可審批項目無疑是這盤“先手棋”中的關(guān)鍵“棋子”。《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，雖然目前非行政許可項目已啟動大規(guī)模清理，但還存在一些“明放暗不放”的情況，部分行政許可變身非行政許可玩“數(shù)字游戲”。與行政許可相比，非行政許可設(shè)立的依據(jù)層次比較低、設(shè)立的程序不規(guī)范、不嚴格。這類事項的存在，直接導(dǎo)致很多不規(guī)范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤。
明放暗不放清理玩“數(shù)字游戲”
近兩年來，國務(wù)院各部門已取消和下放了600多項行政審批事項。各地政府也紛紛出臺相應(yīng)措施，從清理行政審批項目入手，進行“自我革命”。但《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一系列光鮮數(shù)字的背后也隱藏著一些“明放暗不放”的現(xiàn)象。“備案”、“證書發(fā)放”等非行政許可審批依然大量存在，許多審批事項換了個“馬甲”繼續(xù)游離于法律授權(quán)之外。
國家能源局煤炭司前副司長魏鵬遠，利用負責(zé)煤礦基建的審批和項目改造核準工作，6年斂財折合人民幣兩億多元。四川省公安廳治安管理總隊原副總隊長，利用分管民用爆炸物事務(wù)，下發(fā)“紅頭文件”，僅“推銷”一次民用爆炸信息管理系統(tǒng)綜合信息無線平臺就獲利600萬元……十八大以來，各地查處的腐敗案件表明，失控的審批權(quán)一次次為權(quán)力尋租提供了溫床。
在5月12日國務(wù)院召開的推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上，國務(wù)院總理李克強指出，要推動政府簡政放權(quán)向縱深發(fā)展，進一步釋放市場活力和創(chuàng)造力，要由政府部門“端菜”變成人民群眾“點菜”。
據(jù)了解，目前國務(wù)院部門行政審批事項還有約1000項左右，已經(jīng)完成了本屆政府承諾消減1/3行政審批事項的任務(wù)，國務(wù)院已開始將簡政放權(quán)的工作推向深入。在5月6日的國務(wù)院常務(wù)會上，會議決定，依照依法行政要求，在去年大幅減少各部門非行政許可審批事項的基礎(chǔ)上，徹底取消這一審批類別。
“雖然政府清理了大量的行政審批事項，但老百姓的感覺并不明顯，問題在于背后還隱藏著一些‘?dāng)?shù)字游戲’。”長期致力于行政審批制度改革研究的四川大學(xué)法學(xué)院教授徐繼敏說。
“清理掉的項目中有的是長期不用的；有的是把幾個審批項目合并成一個，在下面掛很多子項；還有的把行政許可審批變個名字，做成類似于‘登記’、‘備案’、‘核準’的非行政許可審批事項。”他說。
非行政許可審批，是指不屬于行政許可法調(diào)整的行政審批。事實上，非行政許可審批事項在中央和地方的政府部門實際工作中曾大量存在。國務(wù)院審改辦新聞發(fā)言人李章澤說，國務(wù)院常務(wù)會議確定要清理的剩余的非行政許可審批事項有244項。
李章澤指出，與行政許可相比，非行政許可設(shè)立的依據(jù)層次比較低、設(shè)立的程序不規(guī)范、不嚴格。這類事項的存在，直接導(dǎo)致很多不規(guī)范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤，有悖于依法治國的總體方略，在政府行為中是一個迫切需要清理和規(guī)范的“偏門”。
徐繼敏指出，過去不管從中央還是地方的情況來看，都有為數(shù)不少的行政許可項目被納入了非行政許可審批的范圍，規(guī)避了《行政許可法》的約束。
“在2004年國務(wù)院設(shè)立的211項非行政許可審批項目中，大量是針對公民、法人或者其他組織的，需要行政機關(guān)作出許可的事項，實際上這些屬于行政許可。如教育部承擔(dān)的‘高等學(xué)校赴境外設(shè)立教育機構(gòu)（含合作）及采取其他形式實施學(xué)歷教育審批’就屬于行政許可。”他說，“國務(wù)院部委是國務(wù)院工作部門，行政許可法取消了國務(wù)院部委設(shè)定行政許可的權(quán)力，但國務(wù)院部門采用設(shè)定核準、備案等措施，實施上也設(shè)定了行政許可。”
終結(jié)“法外授權(quán)”須動真格
非行政許可審批事項，作為制度的“灰色地帶”，自尋創(chuàng)租設(shè)租，爭權(quán)奪利，在出現(xiàn)問題時往往成為推卸責(zé)任的借口。要促進簡政放權(quán)工作的進行，釋放市場主體活力，充分調(diào)動企業(yè)積極性，需要徹底根除“非行政許可審批”這一“制度后門”。
“在過去，行政許可審批被納入《行政許可法》的規(guī)定，非行政許可審批就被排除到法律規(guī)定之外，屬于法外的‘自我授權(quán)’，事實上，老百姓做任何事情，如果要獲得政府的審批或同意，它就應(yīng)當(dāng)是行政許可，應(yīng)當(dāng)被納入《行政許可法》調(diào)整的范圍。”徐繼敏說。
2014年4月14日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》。《通知》要求，清理工作要按照統(tǒng)一要求，分類處理，分步實施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項。
徐繼敏對此解讀道：“將來的行政審批分為兩類：一是行政許可，二是內(nèi)部審批，即政府針對內(nèi)部行政機關(guān)的審批。政府針對行政相對人的行政審批都屬于行政許可，將受到《行政許可法》約束。”
5月6日的國務(wù)院常務(wù)會議決定，對剩余的244項非行政許可審批事項進行分類清理：對中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)免征營業(yè)稅審批等49項予以取消，對保健食品注冊審批等20項按程序轉(zhuǎn)為行政許可，對其他不直接涉及公眾或具有行政確認、獎勵等性質(zhì)的事項調(diào)整為政府內(nèi)部審批或通過權(quán)力清單逐一規(guī)范。
財政部5月28日對外宣布，決定將涉及政府性基金立項審批、行政事業(yè)性收費項目審批、國際金融組織貸款捐贈事項審批和外國政府貸款事項審批4項非行政許可審批事項調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項。財政部表示，此次調(diào)整正是落實國務(wù)院決定精神的舉措，要求各地區(qū)和各相關(guān)單位嚴格規(guī)范政府內(nèi)部審批行為，明確審批的權(quán)限、范圍、條件、程序、時限等，嚴格限制自由裁量權(quán)，優(yōu)化審批流程，提高審批效率，不斷提高財政管理的科學(xué)化規(guī)范化水平。
記者發(fā)現(xiàn)，目前在一些地方，取消非行政許可審批工作于2014年就已經(jīng)啟動。以四川為例，2014年底，該省決定取消省本級非行政許可審批40項，調(diào)整或并入現(xiàn)有行政許可審批事項3項，調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項29項，下放給下級政府內(nèi)部審批事項2項。
四川省委編辦政府機構(gòu)編制處負責(zé)人表示，在目前全國尚無“非行政許可審批”的統(tǒng)一概念的背景下，四川省在清理非行政許可審批的過程中，采取列舉式的方法，由省級各部門（單位）自行清理報送。“對于省政府已經(jīng)明確轉(zhuǎn)為服務(wù)事項的項目，只要屬于審批事項的均予以清理，防止借‘服務(wù)事項’實施變相審批，以從根本上徹底取消‘非行政許可審批項目’。”
四川省體育局政策法規(guī)與宣傳處處長殷旭舉了一個例子，過去，四川所有從事射擊競技運動的單位都需要向省體育局進行備案，這是一個“前置程序”，隨著全省射擊運動學(xué)校的全覆蓋，這項備案已無實際存在的意義，今年被徹底取消。
發(fā)揮市場機制精簡政府機構(gòu)
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到，要進一步推進行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機制和社會自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管閑事”，同時還應(yīng)加大政府體制和機構(gòu)調(diào)整。
2000年，農(nóng)業(yè)部、原國家發(fā)展計劃委員會、教育部、財政部、原衛(wèi)生部、原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和原國家輕工業(yè)局等7部門聯(lián)合啟動實施了國家“學(xué)生飲用奶計劃”，并印發(fā)《國家“學(xué)生飲用奶計劃”暫行管理辦法》，對學(xué)生飲用奶定點生產(chǎn)企業(yè)實行資格認定制度。根據(jù)規(guī)定，相關(guān)企業(yè)需向地方學(xué)生飲用奶工作機構(gòu)進行申報，初審后再上報國家“學(xué)生飲用奶計劃”辦公室進行復(fù)審，經(jīng)農(nóng)業(yè)部、教育部、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家輕工業(yè)局共同認定方可取得供奶資格，有效期為3年。
“過去設(shè)置這個非行政審批事項的主要目的是為了保障學(xué)生奶的質(zhì)量安全，尤其是對生產(chǎn)原料、成分配比、生產(chǎn)企業(yè)的供應(yīng)能力進行審核。不管是出現(xiàn)質(zhì)量安全問題，還是出現(xiàn)供應(yīng)不足，都會影響整個學(xué)生飲用奶計劃的實施，誰也負不起這個責(zé)任。”四川省農(nóng)業(yè)廳獸醫(yī)獸藥處負責(zé)人說。
2013年9月5日，農(nóng)業(yè)部等七部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調(diào)整學(xué)生飲用奶計劃推廣工作方式的通知》，決定將國家“學(xué)生飲用奶計劃”推廣工作整體移交給中國奶業(yè)協(xié)會，在國家層面取消該審批事項，并于2014年1月1日正式生效。
業(yè)內(nèi)人士指出，該審批事項的取消，體現(xiàn)了國家進一步的簡政放權(quán)，調(diào)動了市場的積極性。
然而，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管從中國奶業(yè)協(xié)會的注冊管理制度來看，不再需要地方進行審批，但相關(guān)企業(yè)仍然需要提前拿到地方學(xué)生奶工作機構(gòu)的推薦信，才有可能成功注冊。
“在四川，學(xué)生奶工作機構(gòu)還沒有進行改革，仍然和原來一樣，是由農(nóng)牧、質(zhì)監(jiān)、教育三個部門共同組成的工作小組，并有一個專家組比照新的要求對企業(yè)進行核查，然后出具推薦信。”四川省農(nóng)業(yè)廳獸醫(yī)獸藥處負責(zé)人說，“下一步將按照國家層面的改革，將相關(guān)職能移交到四川省奶業(yè)協(xié)會。”
“過去的行政審批制度改革是一個政策性行為，沒有納入法治化軌道，要推進改革，還是應(yīng)當(dāng)回到《行政許可法》的規(guī)定，對不符合法律要求的一律取消。”徐繼敏說。
他還指出，目前的行政審批制度改革都是政府內(nèi)部運行，特別是在征求政府各個部門的意見時，由于牽扯眾多部門利益，阻力很大。“涉及到政府權(quán)力的問題，應(yīng)當(dāng)屬于法律規(guī)定的范疇，各級人大應(yīng)當(dāng)多發(fā)揮作用。”他說，“同時應(yīng)當(dāng)調(diào)動社會公眾參與，引入社會中介機構(gòu)對精簡項目進行評估。”
學(xué)者建議，要進一步推進行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機制和社會自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管閑事”。同時還應(yīng)加大政府體制和機構(gòu)調(diào)整。
“當(dāng)機構(gòu)合并、精簡后，很多審批自然就沒有了。”徐繼敏說。
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簡政放權(quán)關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能角色 |
| 記者 胡旭
吳光于/ 成都報道 |
相比“行政許可審批”而言，“非行政許可審批”因為多了一個“非”字，從一開始就繞開了《行政許可法》的約束，并且成為一些取消和下放的行政許可審批事項“易容”和“藏身”之處。徹底取消“非行政許可審批”就是為了斬斷一些政府部門繞過法律伸出去的那只“隱形手”，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，真正還市場以活力。
簡政放權(quán)是本屆中央政府全面深化改革的“牛鼻子”，兩年多來，改革力度之大前所未有。其中，規(guī)范和改進審批行為，解決“審批多”、治理“審批難”，成為這場政府自我革命在操作層面的重要抓手。但必須注意的是，衡量簡政放權(quán)的實效，不能只看取消和下放了多少事項，更重要是看政府的職能角色是否得到潛移默化的轉(zhuǎn)變。
經(jīng)過多輪多次的政府行政體制改革，審批“當(dāng)關(guān)”、公章“旅行”、公文“長征”等亂象之所以仍然存在，“印把子”之所以長期成為破除阻礙創(chuàng)新發(fā)展的“堵點”、影響干事創(chuàng)業(yè)的“痛點”和市場監(jiān)管的“盲點”，除了在利益驅(qū)動之下為尋租保留空間，很大程度上還源自于傳統(tǒng)管理方式的慣性和路徑依賴。一些地方與部門“以批代管”，把審批當(dāng)做行政管理的主要手段，甚至是面向社會和企業(yè)“刷存在感”的工具，既缺乏服務(wù)的意識，也欠缺監(jiān)管的能力。
以最近引發(fā)熱議的各類“奇葩證明”為例，這種行政管理手段，不僅沒有站在被服務(wù)對象的角度，以效率和方便程度來思考和開展行政行為，反而要求被服務(wù)者提供各種證明之后才能提供某項服務(wù)。顯然，相關(guān)部門要求提供這些“證明”的直接目的是為了消除自身的信息篩選和核實義務(wù)，在事前免除其可能存在的事中和事后責(zé)任風(fēng)險。
“非行政審批”更是這種服務(wù)意識和監(jiān)管能力欠缺的典型表現(xiàn)。有媒體報道指出，現(xiàn)在非行政審批事項比較混亂且群眾反映問題多的，主要集中在政府財政優(yōu)惠待遇（比如政府基金使用、稅費減免、進入政府產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）和授予榮譽稱號等審批事項，而這些審批通常又由一些與相關(guān)部門有千絲萬縷聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會、中介組織把控，其“二政府”的影子若隱若現(xiàn)。
實際上，一些地方和部門三番五次扯皮，推動審批事項積極性不強，說得最多的一條拒絕理由就是：“出了事誰負責(zé)”。尤其是在《行政許可法》頒布實施后，“為了保證不出事”，一些無法可依的行政審批事項“化身”為非行政審批事項繼續(xù)存在；一些非行政審批事項在取消和下放的過程中，或通過“加減乘除”的技術(shù)處理保留下來，或?qū)徟鞒谈拿麚Q姓后被一些協(xié)會、中介組織原封不動地繼承，使得改革的效果大打折扣。
同時，非行政審批事項被徹底取消后，不少真正被“削權(quán)”的部門感到不適，還“因為怕出事”，不敢做決定、不敢擔(dān)當(dāng)。比如，一些法律法規(guī)有明確規(guī)定、基層科室執(zhí)行即可的事項，也非要提到單位的決策層再拍一次板，不僅多此一舉，反而制約了行政效能的發(fā)揮。
這正是因為舊的以權(quán)力干預(yù)為中心的管理習(xí)慣沒改掉，新的以服務(wù)和效率為準繩的管理辦法沒形成。值得注意的是，政府行政職能改革要求減少事前審批，并不是為了減少政府對市場的責(zé)任，相反，通過事中事后監(jiān)管機制的設(shè)立，政府必須學(xué)會更加多元和有效地管理，肩負的責(zé)任只會更重。
政府的管理其實是提供面向社會個人和企業(yè)法人的公共產(chǎn)品，審批并不是為了彰顯權(quán)力的存在而“層層設(shè)卡”，而是建立利民惠經(jīng)的“綠色通道”。站在服務(wù)對象的角度為管理注入“服務(wù)”的基因，應(yīng)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要原則。
與此同時，徹底取消非行政審批事項，目的是為了劃定政府權(quán)力的邊界、不玩“模糊權(quán)力”，進而打造有序?qū)徟㈥柟鈱徟⑿軐徟@將更加考驗政府在依法行政背景下的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和主動作為，從而真正為激發(fā)市場活力清障。
