重蹈東部覆轍、“先污染后治理”的風險在中西部地區(qū)隱現(xiàn)。《經(jīng)濟參考報》記者在多省市采訪了解到，面對生產(chǎn)要素成本上升和環(huán)保門檻抬高的雙重壓力，“十三五”時期東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)將迎來向中西部轉移的新一輪浪潮。然而，在產(chǎn)業(yè)轉移過程中，大量污染企業(yè)“上山下鄉(xiāng)”同步轉移現(xiàn)象依然存在，東部地區(qū)部分淘汰的污染產(chǎn)業(yè)又被當作“香餑餑”大舉引入中西部地區(qū)。
產(chǎn)業(yè)轉移進入加速期 承接地環(huán)保意識漸覺醒
記者在廣東、福建、山東等東部省份采訪發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟運行“新常態(tài)”下，受工業(yè)用地趨緊、勞動力成本上升、環(huán)保門檻抬高等因素影響，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中西部大規(guī)模轉移的步伐正在加快。
2014年5月在江西投產(chǎn)的奧其斯科技有限公司，是一家從廣東轉移過來的LED生產(chǎn)企業(yè)，占地1200畝，員工1500多人。公司負責人吳守強說：“奧其斯定位于打造全球最大的LED生產(chǎn)基地，占地面積較大，且需要大量工人，但現(xiàn)在廣東土地、勞動力都很緊張，就地擴大生產(chǎn)很難，所以公司才考慮轉移到中部地區(qū)。”
福建三斯達塑膠有限公司是一家以福建晉江制鞋業(yè)中產(chǎn)生的廢塑料為原料生產(chǎn)各種發(fā)泡產(chǎn)品的企業(yè)。總經(jīng)理丁志猛說，公司不僅需要較大區(qū)域存放回收的廢料，且發(fā)泡產(chǎn)品也需要很大廠房，如今沿海地區(qū)寸土寸金，進一步發(fā)展受到制約，今后會考慮在內(nèi)地設廠。
不僅如此，記者走訪的許多企業(yè)還反映，當前東部地區(qū)為緩解日益嚴重的環(huán)境污染問題，都在大力疏解傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，他們在東部地區(qū)已經(jīng)很難享受到較為優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)政策和稅收優(yōu)惠政策，面臨著日益嚴峻的“擠出效應”。受訪的企業(yè)負責人普遍認為，“十三五”時期我國將迎來新一輪產(chǎn)業(yè)轉移的浪潮。
基層干部反映，以往產(chǎn)業(yè)轉移往往伴隨著污染的同步轉移，在新一輪轉移浪潮中，一些地方已經(jīng)意識到這個問題，并筑起環(huán)保門檻。
陜西省高陵縣招商局局長王林介紹，當?shù)爻闪⒘艘粋�由多部門參與的項目審查領導小組，招商引資時由環(huán)保部門先審核，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)有污染問題，當?shù)鼐筒挥杩紤]了；如果符合環(huán)評要求，當?shù)卦俳M織相關部門到企業(yè)現(xiàn)場考察，每個部門都要有考評意見。
“我們與5年前截然不同了，當時不論什么項目，只要有效益，我們就引進，而現(xiàn)在我們實行環(huán)保一票否決。”王林說，“招商就像娶媳婦，以前只要是女的就行，現(xiàn)在要娶漂亮的。”
專家認為，“十三五”期間，在經(jīng)濟轉型升級大背景下，東部地區(qū)“騰籠換鳥”，中西部地區(qū)“筑巢引鳳”，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快從東部地區(qū)向中西部地區(qū)轉移，對轉出地和承接地都具有戰(zhàn)略性意義。
中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟學教授盧現(xiàn)祥說：“一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉出，一方面將緩解東部地區(qū)土地緊張、資源緊缺的狀況，為發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)騰出空間；另一方面，中西部地區(qū)借助產(chǎn)業(yè)轉移過來較成熟的產(chǎn)品技術，實現(xiàn)經(jīng)濟起飛，縮小與東部地區(qū)的差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”
污染轉移屢禁不止 中西部或重走老路
雖然中西部一些地區(qū)已經(jīng)意識到環(huán)保的重要性，并著手構建環(huán)保新門檻和“一票否決”的環(huán)保機制，但在此過程仍存在大量污染企業(yè)“上山下鄉(xiāng)”同步轉移現(xiàn)象，東部地區(qū)一些淘汰的污染產(chǎn)業(yè)又被當作“香餑餑”大舉引入中西部地區(qū)。
浙江浦江縣被稱為“水晶之都”，全縣曾有2萬多家水晶工廠和作坊，年產(chǎn)值超200億元。針對水晶產(chǎn)業(yè)帶來的嚴重污染，近年來，浦江以“壯士斷腕”的決心開展整治行動，先后關停取締水晶加工戶1.4萬多家，并通過提高準入門檻、創(chuàng)新環(huán)保技術促進產(chǎn)業(yè)升級。
然而，被浦江淘汰的企業(yè)卻成為部分中西部地區(qū)爭相引進的“香餑餑”。中部地區(qū)某縣級市在獲悉浦江水晶產(chǎn)業(yè)即將搬遷后，成立了專門的“承接浦江水晶產(chǎn)業(yè)轉移指揮部”，地方領導和市直部門“一把手”緊急出動到浦江“搶項目”。短短一年多時間，就引進各類水晶生產(chǎn)企業(yè)和加工戶920多家，機械設備1萬多臺（套）。
河北武安市冀南鋼鐵公司現(xiàn)有630萬噸產(chǎn)能，其中100多萬噸需搬遷壓減。公司副總經(jīng)理魏考增介紹，2014年他們接待了兩批來自中西部地區(qū)的考察團，都表示愿意接收并負責辦理審批手續(xù)。
建筑陶瓷行業(yè)在生產(chǎn)過程中也會造成一定污染。近年來，有著“南國陶都”之稱的廣東省佛山市眾多陶瓷企業(yè)迫于環(huán)境壓力，紛紛向中西部地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)轉移，江西、四川、山東等地紛紛向佛山陶企伸出了“橄欖枝”，“成功”吸引了一些陶企，逐漸發(fā)展成新興的建陶產(chǎn)區(qū)。
記者近期在中部某縣市級采訪發(fā)現(xiàn)，在距離縣城一兩個小時車程的偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分布著許多陶瓷企業(yè)，道路上時常能看到運輸陶瓷的大卡車經(jīng)過。在道路兩旁的民房乃至樹木上，都有一層厚厚的粉塵，只要有車輛經(jīng)過，就會揚起一陣塵土，讓天空也成為灰蒙蒙的一片。
基層干部認為，污染行業(yè)普遍存在從發(fā)達國家向欠發(fā)達國家、從沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)轉移的趨勢。廣東省清遠市發(fā)改局局長周岐賢說，清遠市的水泥、陶瓷、有色金屬三大產(chǎn)業(yè)就是上世紀八九十年代從發(fā)達國家和地區(qū)轉移過來的。如今，因為清遠的水和空氣關系到廣州的環(huán)境質量，這些產(chǎn)業(yè)又開始往內(nèi)地其他地方轉移。
中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員陳耀認為，經(jīng)濟發(fā)展以損害生態(tài)環(huán)境為代價，是傳統(tǒng)發(fā)展模式的重要特征，我國東部一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)飽受環(huán)境污染的苦果，“十三五”時期，如果大量東部污染企業(yè)在轉型升級壓力倒逼下轉移到中西部，將給當?shù)丨h(huán)境帶來很大破壞，使中西部重蹈東部覆轍，走上“先發(fā)展后治理”的老路。
完善環(huán)保約束機制 促產(chǎn)業(yè)“干凈有序”轉移
專家建議，“十三五”期間應從宏觀政策和制度層面完善約束機制，促進產(chǎn)業(yè)“有序轉移”和“干凈轉移”。
完善配套政策，進一步落實主體功能區(qū)規(guī)劃。中西部地區(qū)既是我國經(jīng)濟增長的新引擎，也是重要的生態(tài)保護屏障，必須堅定不移地推進主體功能區(qū)規(guī)劃落實，促進生態(tài)環(huán)境保護。陳耀說：“目前，全國和省區(qū)兩級主體功能區(qū)規(guī)劃編制已經(jīng)完成，但推進規(guī)劃的落實尚存在不少困難，關鍵在于要完善相關配套政策，如加大對承擔生態(tài)主體功能地區(qū)的生態(tài)補償和財政轉移支付力度，在交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、環(huán)保、民生等領域采取更多的傾斜政策。”
根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃進一步完善中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃并提高環(huán)保門檻。專家認為，中西部地區(qū)應摒棄以損害環(huán)境為代價的“追趕模式”，轉為以國家主體功能區(qū)規(guī)劃和地區(qū)環(huán)境資源承載力為基礎，科學有序地承接產(chǎn)業(yè)轉移。
一方面，國家應從加強頂層設計，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“負面清單”，引導符合主體功能區(qū)規(guī)劃的企業(yè)向相關地區(qū)有序轉移；另一方面，承接地對將要引入的企業(yè)，應根據(jù)當?shù)氐沫h(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境容量，建立空間準入、總量準入、項目準入“三位一體”的環(huán)境準入制度和專家評價、公眾評價“兩評結合”的環(huán)境決策咨詢機制，從源頭上防止污染遷移。
完善考核評價體系，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。江西省發(fā)改委規(guī)劃處處長董福長說，長期以來，以GDP為核心的考核評價導向讓許多地方為了政績而不惜破壞資源環(huán)境，為追求一時的增長盲目上項目、引投資。“十三五”期間，應建立科學完善的政績考核評價體系，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入領導干部年度述職、地方和部門績效考核內(nèi)容，并實行“領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計”，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。
轉型升級，政績考核調(diào)整需先行
“唯GDP論英雄”的考核體系是影響經(jīng)濟轉型升級的重要因素。記者在十余個省市采訪發(fā)現(xiàn)，近幾年各地積極探索政績考核的“新標尺”，取得初步成效。
華林山鎮(zhèn)是江西省高安市最為偏遠的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生態(tài)環(huán)境良好但工業(yè)基礎薄弱，在高安市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟總量、財政稅收、工業(yè)等主要指標一直位居倒數(shù)。然而2013年，華林山鎮(zhèn)卻破天荒地進入先進序列，考核位居全市第6名。
華林山鎮(zhèn)的“突飛猛進”，緣于高安市的考核“新政”。高安市委書記聶智勝介紹，2013年，高安市按照江西省統(tǒng)一部署，根據(jù)區(qū)域特色、資源稟賦等因素，把轄區(qū)23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照城市管理、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、綜合、生態(tài)環(huán)保等功能定位劃分為5類，實施差異化分類考核，助推轉型升級。其中，華林山鎮(zhèn)被列為生態(tài)環(huán)保型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
華林山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長黃四光說，在新考核體系下，華林山鎮(zhèn)不需要再像過去一樣，為了一時發(fā)展引進一些高能耗高污染項目，相反，鎮(zhèn)里還主動關停了幾家陶瓷、造紙、塑料加工企業(yè)，轉而發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，確立了以林業(yè)為主、農(nóng)業(yè)為輔，以旅游業(yè)為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展格局。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，在各地探索的考核“新標尺”中，一方面，GDP所占權重明顯下降。如遼寧的經(jīng)濟類指標權重從2009年的70％降為2013年的47.5％，再下降到2014年的37％以下；陜西的GDP分值由8分降為6分，各市GDP只要達到全省平均值就視為完成任務，超額完成不再加分；山東的考核新方案中，2012年占60分的GDP考核下降為25分，成了權重最低的項目之一。
另一方面，資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩等約束性指標權重得以提高。四川對發(fā)展成果的考核要看生態(tài)保護、主要污染物減排、環(huán)境質量；貴州將城鎮(zhèn)污水處理率、城市環(huán)境空氣質量達標率等指標納入2014年市縣經(jīng)濟發(fā)展考核體系；江西將污染物排放、空氣質量等納入評價范疇，對節(jié)能減排不合格的市縣區(qū)實行“一票否決”。
考核體系“一升一降”有力支撐了各地轉型升級的開展。在河北省石家莊市，2013年年底以來，當?shù)赝ㄟ^制定實施差異化考核機制，先后淘汰水泥產(chǎn)能1850萬噸，提前三年超額完成壓減任務。
雖然一些地方先行探索考核“新標尺”，并在引領轉型升級中初顯成效，但整體來看仍存在兩大不足：
一是部分地方淡化GDP姿態(tài)大于行動，表面上看GDP在淡化，實際上是隱性化了。基層干部介紹，盡管一些地方GDP增長不再列為考核項目，但其保留的一些指標，如固定資產(chǎn)投資是與GDP呈正相關的，實際是對GDP的一種變相的、隱性化的考核。
清華大學國情研究院發(fā)布的《國家“十二五”規(guī)劃綱要中期評估報告》顯示，“九五”計劃之后國家開始正式取消了財政和投資的指標，然而地方政府并沒有發(fā)生相應的轉型。和前幾個五年規(guī)劃相比，“十二五”規(guī)劃出現(xiàn)了明顯變化，制定財政指標數(shù)的省份下降到21個，制定投資指標數(shù)的省份下降到15個，而制定財政和投資指標的省份仍然占大多數(shù)。“這表明制約科學發(fā)展的深層次問題尚未得到解決，地方政府加快投資、加快發(fā)展的體制因素、考核機制并沒有根本轉變。”清華大學國情研究院院長胡鞍鋼說。
二是在新考核體系中，一些地方對GDP考核過于關注總量，缺乏結構性指標。西安石油大學經(jīng)濟管理學院教授曾昭寧說：“當前的GDP考核中存在‘重總量輕結構’的問題，‘十三五’期間轉型升級要調(diào)結構，就要落實到指標體系，如果不能落實，調(diào)結構就是虛的。”
上海交通大學戰(zhàn)略管理研究所所長孟憲忠也表示，長期以來貢獻GDP的“主力軍”是石油、化工、鋼鐵、機械、汽車、造船等傳統(tǒng)工業(yè)，服裝、鞋帽、家用電器、生活物品等日用消費品產(chǎn)業(yè)，以及代工生產(chǎn)。“這說明我國目前的GDP含金量還不夠，在轉型升級的過程中，需要更有含金量的GDP、更高附加值的GDP。”
經(jīng)濟發(fā)展轉型升級，政績考核調(diào)整需先行。受訪的基層干部和專家認為，“十三五”時期加快經(jīng)濟轉型升級，亟須加快構建與之匹配的考核新體系，引領各地從“GDP競賽”轉向“轉型升級競賽”。
首先，從國家層面加快實施有利于轉型升級的考核方式。華東師范大學長江流域發(fā)展研究院副院長徐長樂說，我國政績考核體系首先需要“跑贏”轉型的實踐，“趕到前頭去”，在轉型升級的目標和準則層面，建立有導向作用的考核體系。
其次，細化轉型升級的考核指標，對GDP的考核應從考核總量轉向考核結構。“當前的轉型升級缺少一套完整、成熟的轉型升級指標的衡量，效果到底怎樣沒有一個明確的評判。”國務院國資委研究中心研究員胡遲說，未來要加快推進產(chǎn)業(yè)轉型升級，就必須在產(chǎn)業(yè)轉型升級的指標衡量上花大力氣，這樣產(chǎn)業(yè)轉型升級才會有明確的努力方向。
第三，制定更加科學的環(huán)保考核辦法，防止發(fā)展綠色GDP姿態(tài)大于行動。中部地區(qū)一位干部說：“當前，綠色GDP仍處于探索階段，對生態(tài)環(huán)境的考核仍比較粗放，在實踐中經(jīng)常是大而化之，‘十三五’時期需加快探索，制定更加細化、科學的統(tǒng)計和考核辦法。”
