●自貿(mào)區(qū)的建設(shè)必須要有完善的法治基礎(chǔ)。目前，調(diào)整自貿(mào)區(qū)改革的制度規(guī)范體系初步確立，但是依然不夠完善，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新和改革深化需要完善的法治保障。
●通過(guò)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題加以分析，對(duì)廣東、天津、福建等其它地區(qū)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，以及未來(lái)統(tǒng)一《自由貿(mào)易區(qū)法》的制定具有借鑒意義。
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今年4月，國(guó)務(wù)院分別印發(fā)通知，批準(zhǔn)《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》和《進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》。圖為位于上海張江張東路上的中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（張江）的路標(biāo)指示牌。
記者
方喆/攝 |
2013年以來(lái)，我國(guó)分別在上海、廣東、天津、福建設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，其他地區(qū)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立也在規(guī)劃醞釀之中。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立是新形勢(shì)下我國(guó)推進(jìn)改革開(kāi)放的重大舉措，對(duì)創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式、加快政府職能轉(zhuǎn)變具有至關(guān)重要的意義。
自貿(mào)區(qū)的建設(shè)必須要有完善的法治基礎(chǔ)。在各地自貿(mào)區(qū)設(shè)立之后，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、地方人大、地方人民政府等已經(jīng)制定了大量的規(guī)范性文件，使得調(diào)整自貿(mào)區(qū)改革的制度規(guī)范體系得以初步確立。但是，這些既有規(guī)范制度依然不夠完善，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新和改革深化需要從法治視角提供更為完善的保障。
上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立時(shí)間較早，在其建設(shè)過(guò)程中已經(jīng)遇到理論挑戰(zhàn)和實(shí)踐難題。針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題加以分析，對(duì)廣東、天津、福建等其它地區(qū)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，以及未來(lái)統(tǒng)一《自由貿(mào)易區(qū)法》的制定具有借鑒意義。
進(jìn)一步完善“法律法規(guī)暫停實(shí)施制度”
依據(jù)2013年8月30日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。這種調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。
法律法規(guī)的“暫停實(shí)施”制度若想得到順利推進(jìn)，就必須合理界定法律法規(guī)“暫停實(shí)施”的法定條件和法定程序。在此基礎(chǔ)上，上海自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新試驗(yàn)才能得到有序開(kāi)展。
依據(jù)我國(guó)憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定，法律、法規(guī)的“暫停實(shí)施”并不屬于法律、法規(guī)的“廢止”，而是為實(shí)現(xiàn)特定目的在特定區(qū)域內(nèi)、特定時(shí)間內(nèi)暫時(shí)停止發(fā)揮法律效力。這一問(wèn)題屬于立法學(xué)理論上和實(shí)踐中的“新問(wèn)題”。
具體到上海自貿(mào)區(qū)改革而言，“暫停實(shí)施”的法律、法規(guī)必須符合《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的原則精神和具體要求，與此無(wú)關(guān)的法律、法規(guī)不得暫停實(shí)施。法律、法規(guī)“暫停實(shí)施”的其他實(shí)質(zhì)性要件（如是否獲得充分授權(quán)、有無(wú)超過(guò)授權(quán)范圍）也值得深入研究。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、上海市人大常委會(huì)在“暫時(shí)實(shí)施”法律、行政規(guī)范、地方性法規(guī)之時(shí)也必須履行特定程序（如采取審批、備案或請(qǐng)示等方式）。此外，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)部分法律、法規(guī)的“暫停實(shí)施”是否會(huì)導(dǎo)致法律體系沖突或法律規(guī)范漏洞也是值得探討的重要議題。
因此，有必要進(jìn)一步完善上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)法律、法規(guī)的“暫停實(shí)施”制度，使其符合憲法、立法法及其它相關(guān)法律的規(guī)定，進(jìn)而能夠更好促進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)的改革發(fā)展。
負(fù)面清單制背景下國(guó)家安全審查制度需要完善
目前，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)外商投資準(zhǔn)入施行負(fù)面清單管理制度。對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的管理原則，外商投資項(xiàng)目實(shí)行備案制，外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實(shí)行備案管理；對(duì)于負(fù)面清單之內(nèi)的領(lǐng)域，外商投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制，外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實(shí)行審批管理。
在“負(fù)面清單管理”制度框架之下，外商投資準(zhǔn)入從核準(zhǔn)制變?yōu)閭浒钢疲馍掏顿Y者可以享受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，這些措施的采納是上海自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵內(nèi)容。但是，這并不意味著必須放棄對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查制度。《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》也提到需要“完善國(guó)家安全審查制度，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)開(kāi)展設(shè)計(jì)外資的國(guó)家安全審查，建構(gòu)起安全高效的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系”。
值得注意的是，我國(guó)雖然已有國(guó)家安全審查制度，但是主要針對(duì)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)時(shí)所涉及的國(guó)家安全問(wèn)題，而且審查標(biāo)準(zhǔn)較為原則化、抽象化，也缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和配套條例。
隨著上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度的推行，我國(guó)針對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查制度必須及時(shí)加以重構(gòu)，使其能夠適應(yīng)負(fù)面清單管理背景下備案制的新形勢(shì)。例如，可以適當(dāng)擴(kuò)大審查范圍、提升審查層次、明確審查標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化審查程序、提高審查效率等。2015年4月8日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》對(duì)上述內(nèi)容雖然有所規(guī)定，但是依然有待依據(jù)實(shí)踐需要加以調(diào)整優(yōu)化。
完善自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)設(shè)立的法律制度
為了充分貫徹落實(shí)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中有關(guān)“工商登記與商事登記制度改革相銜接，逐步優(yōu)化登記流程”的規(guī)定，上海市工商行政管理局頒布了《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)企業(yè)登記管理的規(guī)定》，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)設(shè)立的注冊(cè)資本認(rèn)繳制、“先證后照”登記制、年度報(bào)告公示制、外商投資企業(yè)廣告項(xiàng)目備案等做出了具體規(guī)定。
實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳制之后，發(fā)起人股東對(duì)其認(rèn)繳額度、出資方式、出資期限等因素可以自行約定并記載在公司章程之中，工商登記部門只登記全體股東認(rèn)繳的注冊(cè)資本但不登記實(shí)收資本。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)向工商部門申請(qǐng)登記并取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。傳統(tǒng)的企業(yè)年度檢驗(yàn)制度改為企業(yè)年度報(bào)告公示制度，工商部門可以對(duì)年度報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行抽查。同時(shí)，建立市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)，對(duì)有違法記錄的市場(chǎng)主體及其相關(guān)責(zé)任人，工商部門可以采取有針對(duì)性的信用監(jiān)管措施。
但是，上述改革措施依然需要從法制層面加以進(jìn)一步完善。例如，實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳制之后認(rèn)繳股東的權(quán)利和義務(wù)需要得到更為準(zhǔn)確的界定；股東的權(quán)利不能因?yàn)檎J(rèn)繳制的實(shí)施而“虛化”，股權(quán)應(yīng)有的融資功能不能因之受到影響；企業(yè)年度報(bào)告公示制度實(shí)施之后，工商部門不能因?yàn)槌椴榛顒?dòng)而增加企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、謀求尋租腐敗機(jī)會(huì)；工商部門對(duì)市場(chǎng)主體采取的信用監(jiān)管措施必須依法有據(jù)，而且必須完善企業(yè)信用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度。
必須進(jìn)一步完善上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的商事登記管理制度，使得企業(yè)設(shè)立運(yùn)營(yíng)更為便捷和高效。特別是對(duì)外商投資企業(yè)而言，完善的企業(yè)設(shè)立法制能夠確保它們充分享受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，進(jìn)而使得上海自貿(mào)區(qū)的企業(yè)設(shè)立制度更趨法治化、國(guó)際化。
自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融創(chuàng)新需要法律支持
在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，金融服務(wù)業(yè)將向符合條件的民營(yíng)資本和外資金融機(jī)構(gòu)全面開(kāi)放，新型國(guó)際交易平臺(tái)將會(huì)逐步設(shè)立，創(chuàng)新金融市場(chǎng)產(chǎn)品將會(huì)不斷出現(xiàn)。此外，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用等改革也會(huì)逐步啟動(dòng)，也會(huì)建立與之相適應(yīng)的外匯管理體制。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以開(kāi)展各種形式的境外投資，可以充分利用境內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，充分實(shí)現(xiàn)跨境融資的自由化和便利化。
由于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融創(chuàng)新改革尚屬于起步階段，上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要法律、法規(guī)提供更為具體的指引。這些金融創(chuàng)新活動(dòng)也需要得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)更為審慎的監(jiān)管。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的司法保護(hù)，依法保障各類跨境金融交易活動(dòng)，穩(wěn)妥審理涉及金融創(chuàng)新的各類糾紛案件，有效防范金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。
具體而言，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融創(chuàng)新的法律支持體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
首先，利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用、資本項(xiàng)下自由對(duì)換等改革措施均有可能造成金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，因此針對(duì)這些金融創(chuàng)新活動(dòng)必須不斷完善審慎監(jiān)管框架，確立監(jiān)管目標(biāo)、明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)、明晰監(jiān)管職責(zé)、優(yōu)化監(jiān)管手段、協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突，進(jìn)而使金融創(chuàng)新可能引發(fā)的任何系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)均能得到有效防范。
其次，對(duì)利率市場(chǎng)化等具體改革措施，必須厘清所涉主體之間的法律關(guān)系并且通過(guò)制定具體的法律規(guī)范對(duì)其加以調(diào)整規(guī)范，使得相關(guān)金融創(chuàng)新改革能夠得以有序推進(jìn)。以利率市場(chǎng)化改革為例，有必要通過(guò)立法引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)利率管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，使得利率風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效控制和應(yīng)對(duì)。
再次，任何金融創(chuàng)新都會(huì)涉及到投資者利益保護(hù)問(wèn)題。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的上述金融改革創(chuàng)新措施也會(huì)對(duì)投資者權(quán)益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，因此有必要通過(guò)完善投資者權(quán)益保護(hù)法律制度和司法機(jī)制，更好保護(hù)投資者合法權(quán)益。
自貿(mào)區(qū)內(nèi)稅收法制需要更新完善
在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)建設(shè)具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資和服務(wù)貿(mào)易體系，必須營(yíng)造與之相適應(yīng)的稅收制度環(huán)境。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)稅收優(yōu)惠政策的制定需要滿足雙重目的，既需促進(jìn)投資，又需促進(jìn)貿(mào)易。
根據(jù)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的要求，上述稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)有所體現(xiàn)：對(duì)于注冊(cè)在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的企業(yè)或個(gè)人股東，對(duì)因資本重組行為而產(chǎn)生的資產(chǎn)評(píng)估增值部分可在不超過(guò)五年的期限內(nèi)分期繳納所得稅；對(duì)以股權(quán)形式給予高端人才或緊缺人才的獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)行股權(quán)激勵(lì)所得稅分期納稅政策；試驗(yàn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)的融資租賃企業(yè)或金融租賃公司的子公司納入融資租賃出口退稅試點(diǎn)范圍。此外，對(duì)特定內(nèi)容的融資租賃、航運(yùn)服務(wù)等也提供了稅收優(yōu)惠措施。
就目前上海自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠實(shí)踐而言，上述優(yōu)惠政策的涉及范圍較為有限，稅收優(yōu)惠的廣度和深度依然有待拓展。因此，有必要從稅收法制完善的視角進(jìn)一步探討上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)稅法制度的變革與重構(gòu)，進(jìn)而探索出與試驗(yàn)區(qū)相配套的成熟稅收制度。例如，擴(kuò)展稅收優(yōu)惠范圍、加大稅收優(yōu)惠幅度、優(yōu)化稅收征管程序。當(dāng)然，稅收優(yōu)惠的安排也需遵循法定條件和法定程序，同時(shí)遵守相關(guān)國(guó)際稅收協(xié)定的要求。
自貿(mào)區(qū)內(nèi)法律爭(zhēng)議解決機(jī)制的優(yōu)化
上海自貿(mào)區(qū)的改革以擴(kuò)大投資領(lǐng)域開(kāi)放、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融開(kāi)放創(chuàng)新等內(nèi)容為主要目標(biāo)，這些目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)也和是否存在與之相適應(yīng)的高效法律爭(zhēng)議解決機(jī)制密切相關(guān)。
為了更好地解決上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的各類法律爭(zhēng)議，人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)等已經(jīng)做了有益的嘗試。上海市高級(jí)人民法院、上海市第一中級(jí)人民法院、上海市浦東新區(qū)人民法院分別發(fā)布了一些文件，要求各級(jí)法院必須充分發(fā)揮化解矛盾糾紛、支持改革創(chuàng)新、營(yíng)造法治環(huán)境的職能作用，并對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的司法保障工作提出了具體要求。上海國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)也制定發(fā)布了《中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》，完善了上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的仲裁程序和仲裁規(guī)則，特別提出了仲裁和調(diào)解相結(jié)合的糾紛解決方式。
但是，僅有上述措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的爭(zhēng)端解決機(jī)制需要進(jìn)一步的優(yōu)化和完善。理論界更是有必要對(duì)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)爭(zhēng)端解決的法律適用、多元機(jī)制、程序優(yōu)化、國(guó)際接軌等問(wèn)題進(jìn)行更為深入的思考，以便為相應(yīng)制度的完善提供更為具體的方案。例如，建立專門的商事?tīng)?zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化爭(zhēng)議當(dāng)事人的意思自治、優(yōu)化商事仲裁和司法訴訟的效率、提高法律工作人員素質(zhì)、引入國(guó)外專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的各類法律爭(zhēng)議才能得到更快更好的解決，上海自貿(mào)區(qū)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境才能更為法治化、國(guó)際化。
（本文為中國(guó)社科院陸家嘴研究基地“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的法治保障”課題組項(xiàng)目）
