《經(jīng)濟參考報》記者近日在山東省滕州市南沙河鎮(zhèn)北古石村和上營村調(diào)研了解到，以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地浪費現(xiàn)象觸目驚心，近兩成院落房倒屋塌、長滿荒草。當?shù)鼗鶎痈刹空J為，當前正處于城鎮(zhèn)化快速推進階段，占用部分耕地在所難免，而農(nóng)村大量閑置、廢棄宅基地一直處于沉睡狀態(tài)，盼望國家出臺引導(dǎo)和支持政策，盤活這塊資源。
“能占就占不然吃虧”
北古石村屬于中等規(guī)模，全村265戶、1021人。村支書王茂生介紹，村莊建設(shè)用地總面積380畝，絕大多數(shù)是宅基地占地。全村371塊宅基地中，有100多塊長期閑置，其中又有71塊早已無人居住，房倒屋塌，破敗不堪，用老百姓的話說，都成了“只住耗子不住人的老鼠窩”。
記者看到，有的院子只剩下了殘垣斷壁，成了公共垃圾場。還有的院子，院門和正屋的門窗都被拆走，屋頂也徹底塌掉了，從屋里地上長起的幾顆樹木，最大的都有碗口粗細。兩側(cè)的廂房，只剩下不足人高的石頭垛子。
多位村民介紹說，宅基地閑置、廢棄有幾種原因，首先是“占新不退舊”。一些需要蓋新房的村民都愿意新申請宅基地，但原來占著的宅基地并沒有退回給村集體。“以前村干部控制不嚴，有要新宅基地的，就給劃了，老宅基地也沒有收回集體。有的不要錢，有的要一兩千元。對不同人家政策不同，不同時期也有不同政策，村干部的隨意性很大。”王茂生說。
北古石村村民王茂盛今年71歲，過去擔任過村干部。他告訴記者，有一段時間，村委會要求“占新退舊”，這一階段占用新宅基地的，老宅基地名義上退回給村集體了，但沒有任何字據(jù)，換了村干部之后，誰也不管過去的事情了，這些宅基地又成個人的了。
其次是“進城不退宅”。這兩個村有幾戶人家舉家都搬到城市居住了，戶口也遷到了城市。雖然多年不回來一次，但宅基地仍然保留著。還有的村民，在兒子很小的時候就向村里新申請了宅基地，孩子長大后在城市有了穩(wěn)定工作，并不回村里生活，但宅基地卻保留了下來。村民蔡某有個侄子，20多年前就遷到了城市居住，已經(jīng)很多年沒有回過村里，但宅基地還留著，平時由蔡某幫著照看。
再次是“減人不減地”。在農(nóng)民眼里，宅基地屬于個人的“私產(chǎn)”，老人過世之后，由子女繼承，并不退回。這些宅基地自己不使用，也不允許別人使用；即使閑置、拋荒，別人也無權(quán)過問。
除了多占宅基地外，現(xiàn)有宅基地面積普遍偏大。按照山東省1999年公布實施的《山東省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》規(guī)定，新建宅基地面積限額為：城市郊區(qū)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在地，每戶面積不得超過166平方米；平原地區(qū)的村莊，每戶面積不得超過200平方米；山地丘嶺區(qū)，村址在平原地上的，每戶面積132平方米；在山坡薄地上的，每戶面積可以適當放寬，但最多不得超過264平方米；人均占有耕地666平方米以下的，每戶宅基地面積可低于前款規(guī)定限額。
上營村屬半山區(qū)，但村址建設(shè)在平原區(qū)，按照有關(guān)規(guī)定，每塊宅基地面積不得超過132平米。村支書高奎賢說，實際上每戶的宅基地都超標一倍多，一般達到270平米左右。
這兩個村宅基地的閑置浪費現(xiàn)狀與全省平均情況大體類似。根據(jù)《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014～2030年）》，2013年山東村莊人均建設(shè)用地面積為210平方米（包括宅基地、公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地），相對偏高。記者從山東省委農(nóng)工辦了解到，全省8.6萬個自然村中，呈現(xiàn)“空心化”的占20％至30％。
一些村民說，宅基地管理也就最近幾年才緊起來了，過去管理比較松，所以“能占就占，誰不占誰吃虧”。
占而不用擠壓耕地資源
我國《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，且各省市都對農(nóng)民宅基地面積有著嚴格規(guī)定。但是在現(xiàn)實中，多占、超占宅基地現(xiàn)象十分突出，擠占大量耕地資源，農(nóng)村想發(fā)展卻無地可用。
多占、超占宅基地使村莊建設(shè)出現(xiàn)了“攤大餅”，對耕地形成了擠占。2004年，上營村人均0.6畝耕地，到2006年時，只剩下了人均0.4畝。2008年滕州市國土部門發(fā)現(xiàn)了這個村新建農(nóng)房占用了部分基本農(nóng)田，處理了村干部，并依法拆除了6戶農(nóng)民的新房。
當?shù)貒敛块T一名干部說：“通村公路修到哪里，農(nóng)民就把房子蓋到哪里。按規(guī)定新建住宅占地是要經(jīng)過縣級批準的，但有的農(nóng)民不打招呼就建，就算占了耕地，事后執(zhí)法也很難。”
根據(jù)九三學(xué)社2013年發(fā)布的一份有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的調(diào)查報告，我國農(nóng)村常住人口每年以1.6％的速度在減少，但農(nóng)村宅基地卻以每年1％的速度增加，農(nóng)村每年建房新增占地200萬畝左右，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)村住宅“兩頭占地”現(xiàn)象。
山東省的情況大致相同。據(jù)統(tǒng)計，山東省目前農(nóng)村宅基地總面積達到2083萬畝，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積總量的68％。其中，“一戶多宅”現(xiàn)象比較突出，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移到了城市，但宅基用地不但沒有減少，從2005年到2012年還增加了約270萬畝。
一方面宅基地閑置浪費，另一方面村里想發(fā)展卻無地可用。王茂生說，農(nóng)村發(fā)展和城市一樣，都為地的事情發(fā)愁。
北古石村東頭規(guī)劃了一個小Ⅱ型水庫，今年將要蓄水。村民們把這個水庫看做是一次發(fā)展機遇，希望能借此發(fā)展旅游業(yè)，開辦鄉(xiāng)村旅館和農(nóng)家樂。王茂生說：“辦這些項目都需要占用建設(shè)用地，但村里已經(jīng)沒地可用了。要是占耕地的話，別說我們舍不得，就是鎮(zhèn)上也不會同意。所以為了地的事情，村委會一幫人整天唉聲嘆氣。”
上營村支書高奎賢說，村里還準備建一個文化廣場，豐富村民業(yè)余文化生活，但現(xiàn)在已沒有多余的建設(shè)用地可用。“山上很多地方都是石頭，連根草都沒有，卻還劃作基本農(nóng)田；光依靠種地發(fā)家致富基本不現(xiàn)實，想進一步壯大集體經(jīng)濟又缺土地指標，山下一片片的閑置宅基地，荒著很可惜。”他說。
不想錯過發(fā)展機會的北古石村，計劃通過收回廢棄宅基地的方法盤活村莊建設(shè)用地。“我們村1021人，卻占了380畝建設(shè)用地，人均248平方米，太奢侈了。要是規(guī)劃得好的話，能有100畝地足夠了，能節(jié)約出二三百畝地。”王茂生說。
北古石村的這個想法，在農(nóng)民那里碰了軟釘子。村民狄延洪家共有兩塊宅基地，其中一塊荒廢了近20年，房子已經(jīng)塌了。他說：“退回給村集體？沒有個滿意的說法，肯定不愿意。”
按照國家規(guī)定，“一戶多宅”中多余的宅基地應(yīng)由村集體無償收回，但根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，應(yīng)對這些宅基地上的房屋進行補償。王茂生說，村里多年沒有一分錢集體收入，拿什么補償？
盼政策引導(dǎo)盤活“沉睡資源”
基層干部盼望國家出臺治理“空心村”的引導(dǎo)和支持政策，鼓勵基層盤活廢棄宅基地，節(jié)約出來的土地，不論是復(fù)墾成耕地，還是發(fā)展其他事業(yè)，都能有效增加農(nóng)民收入。
為了進一步發(fā)展，上營村也選擇了在廢棄宅基地上做文章，并且邁出了實質(zhì)性步伐。從2010年開始，村委會對30多處宅基地實行“有償收回”。高奎賢說，當時選擇了村里一處廢棄宅基地相對集中的地方，由村集體補助一定費用，把宅基地收回。補助標準并不統(tǒng)一，根據(jù)房子好壞情況確定，好的能補助五六萬元，差的也不低于1萬元。
記者采訪了解到，廢棄宅基地并不是絕對集中，往往成片的廢棄宅基地當中，仍有少部分有人居住。對于這種情況，上營村提供了三種解決方案：一是利用村莊其他閑置建設(shè)用地，新批一塊宅基地。二是與其他位置的廢棄宅基地互換。三是村里新建了一批鄉(xiāng)村別墅，這些農(nóng)戶可以優(yōu)先、優(yōu)惠購買。
村民高寶蘭告訴記者，兒子成家后新建了住房，他們老兩口就住在了老宅子里，隨著周邊人家陸續(xù)搬走，那一片就剩他們一家了。村集體收回這片宅基地時，給他家補助了2萬元，并將他們安置在村里另外的一塊廢棄宅基地上。他說：“沒花一分錢，舊房換新房，對這樣的結(jié)果還算滿意。”
通過有償收回的辦法，上營村第一批共動員了30戶農(nóng)民退回宅基地，騰出了30多畝建設(shè)用地。記者近日看到，這片舊房子已經(jīng)拆除，并用圍墻圈起來了，村里打算建成工業(yè)廠房，對外出租。村里另外兩片相對集中的廢棄宅基地，近期也打算收回。高奎賢說，做完這些事，上營村會有一個大發(fā)展。
中國科學(xué)院的一份調(diào)查報告顯示，經(jīng)綜合測算與評估，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝。
據(jù)了解，現(xiàn)行的土地管理法規(guī)都偏重于對新增宅基地的審批管理，對閑置宅基地如何依法管理，合理、合法收回等沒有具體規(guī)定，對違法違規(guī)行為缺乏約束，沒有形成合理有效的宅基地退出機制。
南沙河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長房永說，上營村能夠走通廢棄宅基地“有償退出”這條路，關(guān)鍵原因在于集體有收入，能夠拿出補償，大多數(shù)村莊卻不具備這個前提條件。滕州市曾就此出臺過相關(guān)規(guī)定，要求依法收回多占的宅基地，但由于缺乏實施細則和支持政策，真正收回的寥寥無幾。
基層干部建議，為了鼓勵村民退出閑置宅基地，一方面完善農(nóng)村宅基地管理制度，在滿足合理需求同時，嚴格宅基地審批，對多占超占宅基地的，采取收回或有償使用的手段加強管理。同時，建立村民宅基地退出的激勵機制，對主動退出的農(nóng)戶在正常的補償之外，給予適當?shù)慕?jīng)濟獎勵。
他們還建議，在資源約束和集約用地的背景下，可以采用試點，在定點區(qū)域謹慎、有條件地打開一定的口子，探索擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，通過市場化手段更高效地配置土地資源。
山東省委農(nóng)工辦主任王澤厚說，我國絕大部分土地集中在農(nóng)村，挖掘既有土地潛力也靠農(nóng)村。城鎮(zhèn)化是大勢所趨，占用部分耕地實際上也難以避免，如何在保證耕地總量不減少的情況下實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，盤活農(nóng)村閑置宅基地大有文章可做。
自建國以來，我國宅基地制度與整個農(nóng)村土地制度變遷的取向既有一致之處，也有不同的地方。大致經(jīng)歷了三個階段：
一、1949至1958年，宅基地私有制階段
新中國成立初期，中央在總結(jié)各解放區(qū)土地改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《土地改革法》。規(guī)定土改后農(nóng)民對宅基地享有完全的所有權(quán)，可以買賣、出租、抵押及繼承，農(nóng)民根據(jù)法律的規(guī)定取得房地產(chǎn)權(quán)證書。在農(nóng)業(yè)合作化時期，農(nóng)村耕地、牲畜、農(nóng)具變?yōu)榧w所有，但宅基地及房產(chǎn)仍為農(nóng)民所有。
二、1958至1978年，宅基地公有私用制度確立階段
1958年開始進入人民公社化時期，宅基地所有權(quán)變成了集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，但同時又明確，宅基地之上的房屋，“永遠歸社員所有”。
1962年通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即“六十條”）規(guī)定，“生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。房屋仍歸社員私有，可以出租和買賣。”從此，農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，確立了“房地分離、一宅兩制”的基本制度架構(gòu)。
三、1978年至今，宅基地共有私用制度強化和使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)階段
上世紀80年代后，農(nóng)村出現(xiàn)建房高潮，亂占耕地現(xiàn)象突出。黨中央、國務(wù)院相繼發(fā)文，強化了對宅基地的管理。1982年《憲法》規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”強化了宅基地的所有權(quán)歸集體，宅基地的使用權(quán)歸農(nóng)民的制度格局。
上世紀末以來，城鎮(zhèn)化加速，農(nóng)村宅基地成為開發(fā)商覬覦的對象，一些城市居民也到農(nóng)村購房或購地建房，“小產(chǎn)權(quán)房”開始出現(xiàn)。之后，黨中央、國務(wù)院多次發(fā)文，嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。
