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        京津冀協(xié)同發(fā)展核心:有序疏解北京非首都功能
        2015-05-01    作者:    來源:京華時報
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          中共中央政治局昨天召開會議,會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。中共中央總書記習(xí)近平主持會議。

          協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略核心確定

          會議指出,推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略。戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu),走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子,探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,形成新增長極。

          會議強調(diào),要堅持協(xié)同發(fā)展、重點突破、深化改革、有序推進(jìn)。要嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合調(diào)控北京市人口規(guī)模。要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破。要大力促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展,增強資源能源保障能力,統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展,擴大對內(nèi)對外開放。要加快破除體制機制障礙,推動要素市場一體化,構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制,加快公共服務(wù)一體化改革。要抓緊開展試點示范,打造若干先行先試平臺。

          北京承擔(dān)了太多功能

          從去年2月習(xí)近平總書記聽取專題匯報到現(xiàn)在中央政治局會議審議規(guī)劃綱要,經(jīng)過一年多時間,京津冀協(xié)同發(fā)展即將完成頂層設(shè)計,實施這一重大國家戰(zhàn)略的主要著力點也已清晰明確,會議確定了京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是疏解北京非首都功能。

          實現(xiàn)北京非首都功能疏解,首先要明確什么是首都功能。去年2月,習(xí)近平總書記在北京考察工作時提出,要明確城市戰(zhàn)略定位,堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能,深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略,努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。

          “四個中心”明確了北京的功能定位。而從實際情況看,北京承擔(dān)了太多功能定位之外的功能,已經(jīng)到了非疏解不可的地步。

          北京市委書記郭金龍日前指出,疏解非首都功能,是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重,也是我們的必由之路。北京要輕裝上陣,有些優(yōu)質(zhì)資源就要到河北、天津去配置,產(chǎn)生更大的效應(yīng),發(fā)揮更大的作用。

          控制人口是主要目標(biāo)

          疏解北京非首都功能路徑何在?中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長陳耀認(rèn)為,實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為突破口的非首都功能疏解,需要破除體制機制障礙,打破行政區(qū)域限制,促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)自由流動。

          中國人民大學(xué)教授葉裕民說:“疏解北京非首都功能,關(guān)鍵是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu),要控制和疏解與北京首都功能定位不相符合的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),進(jìn)而控制城市人口規(guī)模。”

          疏解非首都功能,控制人口規(guī)模是主要目標(biāo)。會議強調(diào),要嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合調(diào)控北京市人口規(guī)模。

          “控制城市人口規(guī)模,要審視城市基本功能,從基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)規(guī)模去控制,不能簡單地用行政手段控制流動人口,那樣的瘦身既有損于城市有機體的健康發(fā)展,也不可能取得預(yù)期效果。”葉裕民說。

          □解讀

          高消耗產(chǎn)業(yè)等將優(yōu)先疏解

          去年2月26日,習(xí)近平總書記主持召開座談會,要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式,并提出京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略思路。

          據(jù)了解,《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》由京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組組織編寫,該領(lǐng)導(dǎo)小組下的辦公人員由北京市、天津市和河北省的發(fā)改委、交通、環(huán)保、民航總局等相關(guān)部門人員組成。但由于三地定位及利益協(xié)調(diào)等問題,規(guī)劃綱要的出臺比預(yù)期要晚。

          在國家發(fā)改委去年召開的發(fā)改委促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新聞發(fā)布會上,國家發(fā)改委副秘書長范恒山表示,為優(yōu)化區(qū)域功能,必須要重新審視并明確京津冀各自功能定位,以優(yōu)化首都功能為重點,努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展。

          規(guī)劃綱要從京津冀發(fā)展全局謀劃非首都核心功能的疏解,進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整,三地也將在以交通、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面取得率先突破。

          記者從參與規(guī)劃綱要編寫的權(quán)威人士處獲悉,目前,北京正在研究今年擬先行疏解的產(chǎn)業(yè)目錄。在今后的非首都功能疏解中,一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè),物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè),部分教育、醫(yī)療等社會公共服務(wù)功能、部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)等將成為優(yōu)先疏解重點。

          4月29日,北京市委書記郭金龍在北京市委常委會研究一季度經(jīng)濟(jì)形勢時表示,疏解非首都功能,是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重,“也可以這樣說,京津冀協(xié)同發(fā)展能不能協(xié)同起來,就看北京非首都功能疏解得怎么樣。”

          郭金龍表示,北京要輕裝上陣,有些優(yōu)質(zhì)資源就要到河北、天津去配置,產(chǎn)生更大的效應(yīng),發(fā)揮更大的作用。疏解非首都功能,在首都的發(fā)展中,是具里程碑意義的工作。

          □對話

          公共資源配置不均衡是最大障礙

          受訪專家:首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授祝爾娟

          京華時報:破解京津冀發(fā)展瓶頸、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵和引擎是什么?

          祝爾娟:我認(rèn)為是協(xié)同創(chuàng)新。協(xié)同創(chuàng)新的實質(zhì)是以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展為目的,突破發(fā)展壁壘,推動要素和結(jié)構(gòu)“新組合”,形成區(qū)域發(fā)展新格局。要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展,出路只有一條,就是通過協(xié)同創(chuàng)新來開辟新道路。區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新是一種跨地區(qū)、跨組織、跨文化的復(fù)雜的合作創(chuàng)新,涉及產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等等。

          京華時報:京津冀協(xié)同發(fā)展的最大障礙是什么?

          祝爾娟:最大障礙在于公共資源配置不均衡,影響了人口、產(chǎn)業(yè)及功能在區(qū)域內(nèi)的合理布局,是導(dǎo)致特大城市人口過于膨脹、中小城市吸納力不足、難以形成多中心城鎮(zhèn)格局的重要原因。從更深層次來看,京津冀公共資源配置不均等,是由地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力差距過大造成的。北京、天津為中央直轄市,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),財力雄厚,政府有較強的能力供應(yīng)公共服務(wù),而河北經(jīng)濟(jì)實力較弱,財力不足。公共資源配置與現(xiàn)有的“分灶吃飯”的財政體制直接相關(guān),與地方間橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善有關(guān)。

          京華時報:如何有效破解這個最大障礙?

          祝爾娟:公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新,應(yīng)加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,改革現(xiàn)行的財政體制,完善橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度,按照人口和區(qū)域面積等客觀標(biāo)準(zhǔn)建立公共服務(wù)共建共享機制,構(gòu)建京津冀跨省市公共服務(wù)分擔(dān)與統(tǒng)籌體系。

          京華時報:目前三地在交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設(shè)的協(xié)同創(chuàng)新方面有哪些障礙?

          祝爾娟:交通方面主要是整合不足,比如超大城市市內(nèi)軌道交通密度不夠,市郊鐵路發(fā)展不足;交通建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,三地各自為政;區(qū)域機場群、港口群之間缺乏分工協(xié)作,海港、空港之間缺乏整合,鐵路、公路、機場、港口等多種運輸方式間銜接整合不夠。產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的主要問題首先是缺乏具有國際競爭力的世界級產(chǎn)業(yè)集群,三地產(chǎn)業(yè)各成體系,產(chǎn)業(yè)集聚度不夠,全球競爭力不足。生態(tài)建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)是京津冀可持續(xù)發(fā)展與脆弱的生態(tài)環(huán)境之間的尖銳矛盾。最突出的問題是尚未建立起一套生態(tài)環(huán)境共建共享的有效機制。

          京華時報:如何破解這些障礙?

          祝爾娟:交通領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新的突破口,應(yīng)當(dāng)從“對接”入手,以建設(shè)快速、高效、大容量、低成本的互聯(lián)互通現(xiàn)代化、立體式、綜合交通體系為目標(biāo),按照統(tǒng)一規(guī)劃,對區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有交通資源進(jìn)行有效整合,加密交通網(wǎng)絡(luò)和實現(xiàn)多種交通方式的無縫對接,實現(xiàn)“貨暢其流”和“客便其行”。影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的主要障礙在于“斷鏈”,應(yīng)該形成基于產(chǎn)業(yè)鏈的合理分工與布局,因形成合力,打造出具有國際影響力的世界級產(chǎn)業(yè)集群。推進(jìn)生態(tài)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新,必須從完善制度入手,盡快建立生態(tài)環(huán)境共建共享機制。

          京華時報:在制度保障方面您有哪些建議?

          祝爾娟:制度創(chuàng)新的重點是財稅體制、政績考核、投融資體制、法律制度。比如在創(chuàng)新財政稅收體制方面,探索建立首都財政,優(yōu)先考慮北京核心區(qū)(東城區(qū)、西城區(qū)),按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則,由中央統(tǒng)一撥付首都財政,以保障首都核心功能的發(fā)揮。根據(jù)三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接和利益分享情況,可探討建立首都圈財政和地方政府之間的稅收橫向分享制度。建議按照三地對產(chǎn)業(yè)的邊際貢獻(xiàn)系數(shù)比例,在省際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時,探索地區(qū)間稅收分享和產(chǎn)值分計;對于跨省市合作項目帶來的增值稅、所得稅等地方留成部分,可按一定比例,在合作地區(qū)之間進(jìn)行分成。

          關(guān)鍵詞1

          人口疏解

          2020年北京人口不超2300萬

          中央政治局會議指出,京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,形成新增長極。會議強調(diào),要嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合調(diào)控北京市人口規(guī)模。

          中國社會科學(xué)院當(dāng)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長張朝偉昨天就此接受京華時報記者采訪時表示,北京今年提出了新的人口調(diào)控目標(biāo),即2020年控制在2300萬以內(nèi)。北京實現(xiàn)這一目標(biāo)雖然難度不小,但只要嚴(yán)格疏解存量,繼續(xù)新增并擴大疏解的業(yè)態(tài)范圍,達(dá)成這一目標(biāo)還是有希望的。

          張朝偉介紹,這方面北京市應(yīng)明確以高端服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展方向。具體來看,北京市在公共服務(wù)方面應(yīng)以醫(yī)療、教育為疏解主題,例如將部分大學(xué)或醫(yī)院外遷至天津或河北。同時,要對非京籍兒童在京入學(xué)繼續(xù)實施嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件。

          北京市要利用經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的契機,繼續(xù)大力淘汰外遷低端制造業(yè)和批發(fā)零售等業(yè)態(tài)。對于淘汰退出的“負(fù)面清單”,要不斷完善淘汰目錄,例如北京市目前在三環(huán)內(nèi)主城區(qū)的不少主干道,竟然還存在大量裝飾裝修等小店,不僅存在嚴(yán)重的占道經(jīng)營和露天加工等問題,與北京國際大都市的形象也格格不入。對于這些明顯不適合北京發(fā)展的低端業(yè)態(tài),有關(guān)部門就應(yīng)明確將其納入淘汰目錄,通過嚴(yán)控增量、疏解存量,逐步將其合理疏解出去。

          此外,北京市應(yīng)加大對天津與河北的投資力度,在北京周邊建立起一系列能擔(dān)任經(jīng)濟(jì)、文化、行政副中心的區(qū)域中心城市,將部分大型國企、行政機關(guān)等外遷出去,讓其代替北京承接一部分人口的工作居住問題。

          關(guān)鍵詞2

          交通一體化

          將建成“軌道上的京津冀”

          京津冀協(xié)同發(fā)展交通需先行。北京市交通相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示,目前,三地交通一體化的規(guī)劃還在編制,根據(jù)初步規(guī)劃,到2020年,將著力打造京津冀“一環(huán)六放射二航五港”的交通一體化體系。

          “一環(huán)”即首都經(jīng)濟(jì)圈環(huán)京高速走廊。“六放射”是指以北京為中心向六個方向放射的運輸通道,分別是西北的京張方向、正東的京唐秦方向、東北的京承方向、東南的京津方向、正南的京開和新機場方向、西南的京石方向的高速路。“二航”是指首都國際機場和新建的北京新機場。“五港”是秦皇島港、唐山港、曹妃甸港、天津港和黃驊港。

          另外,到2020年,將形成京津冀9000公里的高速公路網(wǎng)和主要城市3小時公路交通圈,9500公里的鐵路網(wǎng)和主要城市1小時城際鐵路交通圈。

          按照北京軌道交通2020年規(guī)劃,將建成途經(jīng)三河、燕郊的平谷線,北京市交通委主任周正宇認(rèn)為,這是條真正實現(xiàn)京津冀一體化的線路。另外,燕郊至北京站的鐵路線已開通,也是軌道上一體化的嘗試。據(jù)了解,目前三地主管部門形成一致,將建成“軌道上的京津冀”,包括干線高鐵、城際鐵路、區(qū)域快線以及城市地鐵系統(tǒng)四個層面。

          在公路建設(shè)方面,北京與津冀兩地的交界地帶共有30多條“斷頭路”,目前已經(jīng)確定其中的10條要完成對接。其中,兩條與天津?qū)樱?條與河北對接。在航空方面,天津交通主管部門負(fù)責(zé)人曾表示,希望能將首都機場部分航空線路轉(zhuǎn)至天津,拉動天津港口及航空的同步發(fā)展。

          另外,有關(guān)京津冀公交一卡通行的工作也在推動,三地政府部門已經(jīng)形成共識,但未來是推出京津冀新卡,還是統(tǒng)一使用北京的市政一卡通還未確定。

          關(guān)鍵詞3

          生態(tài)環(huán)境

          大氣污染防治須率先突破

          《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要率先在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點領(lǐng)域取得突破。

          對此,中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合表示,以大氣污染為例,京津冀是全國大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域,其他方面生態(tài)改善的任務(wù)也較重,生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局的調(diào)整,發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此,生態(tài)環(huán)境保護(hù)對于整個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展具有重要意義,有很大的牽動作用。

          柴發(fā)合表示,以大氣污染防治為重點,京津冀已經(jīng)成立了聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作小組,協(xié)作機制也基本建立,在APEC空氣質(zhì)量保障以及重污染應(yīng)對過程中都發(fā)揮了重要作用。但由于行政區(qū)劃的壁壘、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,協(xié)同起來依舊有困難。因此還需要在機制體制上進(jìn)行突破,把現(xiàn)有的“地方保護(hù)”破除掉。柴發(fā)合建議,應(yīng)該逐步構(gòu)建一個真正的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一污染防治、統(tǒng)一監(jiān)管”的區(qū)域,把區(qū)域的協(xié)同機制制度化,進(jìn)一步提高效率,真正起到突破口的作用。

          “我認(rèn)為,機制和體制的建立是最重要的。”柴發(fā)合說,關(guān)鍵問題還是要有法律上的約束,比如說,能不能有一個“京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的條例”,來解決法規(guī)方面缺失的問題,另外能不能成立一個超越地方的、真正有權(quán)力的機構(gòu),統(tǒng)籌整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過這個機構(gòu)強有力的授權(quán),和機構(gòu)的機制來實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”。

          柴發(fā)合表示,目前,相關(guān)部門正在編制“京津冀深化污染防治的中長期規(guī)劃”,這個規(guī)劃將把《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求進(jìn)一步具體化,要在大氣污染防治方面率先取得突破。

          關(guān)鍵詞4

          產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

          各類批發(fā)市場啟動外遷

          2014年,北京市出臺《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄(2014年版)》。《目錄》中的管理措施分為禁止性和限制性兩類。其中,禁止性是指不允許新增固定資產(chǎn)投資項目或新設(shè)立各類市場主體(包括企業(yè)和個體工商戶,下同);限制性主要包括區(qū)域限制、規(guī)模限制和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、工藝及產(chǎn)品限制。目前,北京市正在進(jìn)行的功能疏解主要是第一類。

          去年底以來,北京市決定對動物園批發(fā)市場、大紅門服裝批發(fā)市場和新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場進(jìn)行動員搬遷。“動批”擁有金開利德、東鼎、世紀(jì)天樂、天皓成、萬容天地等幾大服裝批發(fā)市場,營業(yè)面積30萬平方米,服裝批發(fā)攤位約1.3萬個,從業(yè)人員超過3萬人。大紅門服裝批發(fā)市場更是堪稱“巨無霸”,2010年就已擁有100多萬平方米營業(yè)面積,10萬多從業(yè)人員,日均客流量超過20萬人次。整個商圈有39家大型服裝、家紡商貿(mào)城,年營業(yè)額300多億元。

          根據(jù)北京市規(guī)劃委的統(tǒng)計,北京城區(qū)中有上百個小商品交易市場。僅北京東城區(qū)和西城區(qū)的小商品市場就吸納了約20萬外來人口就業(yè)。

          在央企外遷方面,北京亦有疏解空間。北京大學(xué)教授、中國區(qū)域科學(xué)學(xué)會會長楊開忠接受采訪時表示,除了一些對國際經(jīng)濟(jì)有影響力、控制力的央企總部外,可以適度遷移部分央企。政府力量對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移起著引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用,但政府過度干預(yù),往往會產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。一定要以市場為主導(dǎo),切忌太理想化。一位天津的官員也曾表示,一些非關(guān)鍵性、局級央企的總部沒有必要都放在北京,如果中央決策遷走20家央企總部,至少可以為北京減少50萬人。

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