“規(guī)劃是向權(quán)力講述真理，以前都是這樣講。”貴州省住建廳總規(guī)劃師王春苦笑說，“如今最流行的卻是‘規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，不及領導一句話’。”
《經(jīng)濟參考報》記者近日走訪多地發(fā)現(xiàn)，目前規(guī)劃編制中“一把手”意圖取代科學論證的現(xiàn)象司空見慣，導致地方加快發(fā)展的熱情與城市實際發(fā)展能力及規(guī)劃理性之間存在巨大沖突和矛盾。梳理近兩年部分落馬官員案例，記者發(fā)現(xiàn)，地方“一把手”熱衷插手城市規(guī)劃或為尋租，或為政績，或是濫用權(quán)力。
憋屈，強權(quán)之下專業(yè)失守
規(guī)劃工作夾在“霸氣的權(quán)力”和“豪氣的資本”之間十分憋屈，很多基層規(guī)劃工作者在采訪中吐露。
“一把手”強勢干預時常讓規(guī)劃部門“敢怒不敢言”。2012年，四川省雅安市時任市委書記徐孟加強推“熊貓綠島”項目。起初，專家認為項目布局、交通等超過了小城市能夠承受的技術(shù)范圍，評審通不過。
“我們每次提意見就被書記批評一頓。”雅安市住建局總規(guī)劃師郭猛說，“規(guī)劃委員會有，法規(guī)也健全，但書記一說，其他人都同意，規(guī)劃局不能不同意啊。”
“一任領導一任規(guī)劃。”安徽省霍山縣國土局副局長余曉春坦言，基層規(guī)劃部門最大的苦惱就是“規(guī)劃趕不上變化”。為招商引資、推進項目而隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象仍不同程度地存在，有的甚至出現(xiàn)“客大欺店”、投資主體“綁架”政府等怪象。
開發(fā)商的“有錢就任性”也讓規(guī)劃工作者感到無奈。近日，海南省三亞市地標性建筑“大樹公館”被曝出“因違規(guī)建設尚未通過竣工驗收”。這個由9棟仿照“蘋果樹”建造的高層建筑群矗立在中心市區(qū)十分惹眼。該項目號稱是投資100億元的“三亞唯一七星級酒店公寓”。當?shù)匾?guī)劃干部告訴《經(jīng)濟參考報》記者，“大樹”造型雖然與周圍建筑建設風貌差異大，“業(yè)界也是點贊的少，差評的多。但開發(fā)商老板要建，你也沒辦法管”。
不少基層規(guī)劃者“訴苦”說，在一把手“強權(quán)霸氣”和開發(fā)商“資本豪氣”壓力下，規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性面臨嚴峻挑戰(zhàn)，規(guī)劃部門作為技術(shù)審查專業(yè)部門逐漸“失守”，由“向權(quán)力講述真理”變?yōu)槠嬗项I導的“講政治”。
中山大學地理科學與規(guī)劃學院教授、高級規(guī)劃師袁奇峰認為，當前，一些城市規(guī)劃出現(xiàn)亂象的一個重要原因就是某些地方領導把自己當成了城市“總規(guī)劃師”，而真懂規(guī)劃的專業(yè)人員反倒成了畫圖員，“成了被領導和老板使喚的裁縫”。
跋扈，“規(guī)劃之神”自視超群
不重視規(guī)劃專業(yè)人士意見，自視能力超群、目空一切，借助權(quán)力頻頻親自上陣指揮規(guī)劃，原廣東省委常委、廣州市委書記萬慶良在這一方面表現(xiàn)得十分突出。
國際知名規(guī)劃專家、被譽為新加坡“規(guī)劃之父”的劉太格曾表示，他在廣州中新知識城規(guī)劃中遭遇了種種“挫折”，希望大家不要再叫他“規(guī)劃之父”了，因為他在廣州遇到了“規(guī)劃之神”（指萬慶良）。
據(jù)了解，萬慶良在廣東官場素以喜歡大拆大建而“聞名”。在其擔任廣州市委書記期間，廣州一系列新城的規(guī)劃在調(diào)整后相繼公布，包括金融城、醫(yī)藥城、教育城、生態(tài)城等16個新城。這一系列規(guī)劃遭到了諸多人士批評。一位廣東省政協(xié)委員認為，廣州新城規(guī)劃很多是以權(quán)力和資本主導，以土地空間效益為目標、以各種商業(yè)產(chǎn)業(yè)城為旗號的城市規(guī)劃模式，值得警惕。有學者評價廣州是“城”最多的城市，然而多個“城”開發(fā)下來，讓人只看到房地產(chǎn)項目，卻不見原定的產(chǎn)業(yè)功能。
袁奇峰說，萬慶良不懂常識，山頂挖湖，山地修建百米大道等規(guī)劃“瘋狂又狂妄”。
中國建筑標準設計研究院總規(guī)劃師韓秀琦說，城市人口需要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況來預測到哪年會有多少人，城市發(fā)展到哪年需要有多大面積，這都是規(guī)劃科學性的體現(xiàn)。“但現(xiàn)在給我的感覺，一把手有多大膽，城市就能發(fā)展多大，這是以前很難想象的事情。我做了幾十年規(guī)劃，現(xiàn)在這個情況，心里也沒底”。
漁利，規(guī)劃成尋租切入口
規(guī)劃背后隱藏著巨大的尋租空間，通過調(diào)整規(guī)劃為企業(yè)鋪路，自己從中漁利，在“一把手規(guī)劃亂象”中較為普遍。
水中壩片區(qū)位于雅安市中心城區(qū)，是一個被青衣江和周公河環(huán)抱的小島。2010年初，雅安規(guī)劃把水中壩片區(qū)打造成城市景觀核心區(qū)，決定采取由政府出資先修建島上居民拆遷安置房小區(qū)，再引入開發(fā)商進行開發(fā)的模式。
據(jù)四川省紀委查辦徐孟加案件的工作人員介紹，當一家名為香港洪濤公司的皮包公司通過徐孟加哥哥徐步加找到徐孟加，提出將水中壩片區(qū)打造成熊貓綠島，并承諾贈送8％的股份給徐孟加兄弟二人之后，水中壩片區(qū)的規(guī)劃和建設便由此發(fā)生了變化。
徐孟加以要與洪濤公司對熊貓綠島設計的低碳、綠色建筑理念一致為由，授意副市長蒲忠在市規(guī)委會上傳達其指示對安置房設計方案進行調(diào)整，并安排蒲忠和住建局相關負責人通過提高招商門檻，為洪濤公司量身設定條件，讓并無報名資格的洪濤公司提交的熊貓綠島整體方案得以中選。
不久，為了讓洪濤公司獲得更大的利益，徐孟加又兩次主持召開市委財經(jīng)領導小組會議，否決了此前市政府決定先建安置房、后整體開發(fā)的方案和模式，決定將安置房納入熊貓綠島統(tǒng)一規(guī)劃設計，并責成相關領導和部門與洪濤公司就熊貓綠島整體開發(fā)進行“不流產(chǎn)”的談判。徐孟加明確指示要確保洪濤公司實現(xiàn)綜合投資回報率15％，政府回購率100％，并給予洪濤公司回購期資金占用補貼等事宜。四川省紀委一位偵辦徐孟加案件的負責人說：“這簡直就是簽的不平等條約！”
《經(jīng)濟參考報》記者近期在雅安采訪看到，水中壩片區(qū)仍然是一片凋敝，建設多年的安置房仍未完工，不少房子早已被拆掉的當?shù)鼐用裎伨釉诤喴状罱ǖ呐R時工棚里，靠種點菜和領取過渡補貼為生。而徐孟加因收受開發(fā)商80萬元的干股，濫用職權(quán)，造成國家經(jīng)濟損失5166萬余元。
徇私，一任領導一個規(guī)劃
為了凸顯自己在位時的政績，刻意否定前任規(guī)劃，按照自己的想法“另起爐灶”，是各地反映十分強烈的現(xiàn)象。
安徽省淮南市原市委書記方西屏從安徽省商務廳調(diào)任淮南擔任市委書記后，不滿足于前任市委主要領導規(guī)劃重點發(fā)展的山南新區(qū)，提出打造淮南東部新區(qū)，并采取種種措施“打壓”山南新區(qū)的發(fā)展。
據(jù)當?shù)氐囊幻幖壐刹拷榻B，一方面，政府通過大幅度提高地價，讓之前已經(jīng)商談好的招商引資企業(yè)無法落地，另一方面，前任市委領導任期內(nèi)招商引資的重點項目淮南第一家五星級酒店還沒建成就被爆破掉了。
這位干部告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“多方信息顯示，這家名叫觀湖國際的五星級酒店建筑像一把刀對著方西屏辦公室的窗口，方西屏找人看了風水后，擔心會影響自己的仕途，所以著手更改規(guī)劃找理由把酒店炸掉了。”
酒店被炸掉后，淮南官方曾在網(wǎng)上公開回復網(wǎng)友提問稱，觀湖國際項目緊鄰中央公園，為了擴大廣大市民的休閑娛樂空間，維護公共長遠利益，應投資方的申請，經(jīng)市政府常務會議研究，同意終止觀湖國際項目。
這位干部告訴記者，這家名為觀湖國際的五星級酒店此前符合各項規(guī)劃，手續(xù)齊備，建了10多層過后自己提出申請要求終止項目，實在令人難以相信。
酒店投資商管理層人士表示，公司從未提出過終止申請，淮南官方以山南新區(qū)規(guī)劃調(diào)整的名義，要求拆除觀湖國際項目。面對政府要求，只有配合。項目拆除后，淮南官方除以置換名義，為其配置了另一塊同等面積的土地外，并無其他經(jīng)濟補償。一建一拆下來，公司遭受數(shù)千萬元的損失，善后問題至今未能全部解決。
限權(quán)，劃定權(quán)力紅線
“規(guī)劃是一種科學，有嚴謹?shù)牧鞒蹋粦且环N權(quán)力。”天津開發(fā)區(qū)建設和交通局局長翟國強說。
“行政力量給規(guī)劃的干擾太大了，每一任政府一換屆就開始修編規(guī)劃，講自己的政績。政府一支筆，比法律大。”韓秀琦說。
翟國強說，一把手的作用應該是協(xié)調(diào)，而不是過多地介入到具體的事項中，一方面要通過程序的規(guī)范化，最大程度地發(fā)揮出技術(shù)部門的力量，同時，一把手修改任何規(guī)劃都要重新經(jīng)過專業(yè)部門、專家和社會流程審議，保證規(guī)劃的科學性。
采訪中，多方呼吁探索建立獨立的專家審查機制，以政府購買服務等方式，委托第三方進行專家論證，落實專家責任。同時，探索建立城市總規(guī)劃師制度，各地應組建專家服務團隊，奠定專業(yè)人員在政府規(guī)劃決策中的作用。
另外，公眾參與機制作為制約一把手規(guī)劃權(quán)力的重要部分，也應同步推進。目前城市規(guī)劃的公眾參與僅僅停留在規(guī)劃公示層面，往往流于形式，應真正搭建規(guī)劃與公眾之間的信息通道，把政府的規(guī)劃意圖通過規(guī)劃公示告知群眾，并將公眾的意見向政府反饋，促進城市規(guī)劃從工程技術(shù)向公共政策轉(zhuǎn)型，從精英型規(guī)劃向社會型規(guī)劃轉(zhuǎn)型，解決當前政府規(guī)劃與社會公眾脫節(jié)問題。
安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院院長胡厚國認為，國家有關部門聯(lián)合制定出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀行為處分辦法》已有兩年多，但目前尚無一起因規(guī)劃違法而被問責的案件，同時規(guī)劃督察員制度在人員選派、督察方式、意見落實等方面也有待完善。
“不應是領導管住規(guī)劃，而應該是規(guī)劃管住領導。”王春說，城鎮(zhèn)建設就要一小籠一小籠地蒸，不能無邊界的擴張，更不能是書記說干就干，要劃定底線和紅線。
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“非法定規(guī)劃”泛濫滋長腐敗 |
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地方規(guī)劃部門“不堪重負”，人才“一有條件就跑了” |
“法定規(guī)劃束之高閣，非法定規(guī)劃大行其道。”安徽省住建廳規(guī)劃處處長胡厚國說，由于總規(guī)、控規(guī)等法定規(guī)劃編制內(nèi)容龐雜，報批審批程序繁瑣，致使當前一些地方領導拿“非法定規(guī)劃”貫徹自己的意圖建設城鎮(zhèn)現(xiàn)象普遍存在。
一些地方在搞發(fā)展競賽、招商“大戰(zhàn)”的背景下，不少項目“先上車后買票”“邊上車邊買票”問題比較突出。在這樣的潛規(guī)則下，基層規(guī)劃干部不得不面臨可能要承擔的法律風險。
“不調(diào)規(guī)劃就調(diào)整人。”貴州省鎮(zhèn)遠縣住建局副局長楊德剛告訴《經(jīng)濟參考報》記者，“按規(guī)定，改規(guī)劃要聽證，但事實上，領導要求調(diào)整規(guī)劃往往比較急，早上開會說要調(diào)，下午就要求拿出方案來，沒有時間走程序。特別是招商引資，不按照資方意思人家不來。”
“真的想盡快退休！”內(nèi)蒙古某地級市規(guī)劃局負責人坦言，“在這個崗位上感覺壓力很大，城市快速發(fā)展，前頭領導要求你要‘敢擔當’，后頭紀委、審計緊跟著。不做，說你‘沒擔當’，做了，就要突破。”
這位負責人說，一家企業(yè)愿意在該市投資大面積地綠化荒山，但提出要從中拿出一定比例的土地搞旅游開發(fā)的條件。總的來說是一件好事，但荒山地區(qū)不屬于規(guī)劃區(qū)，規(guī)劃部門不得作出行政許可，如果非要干這件事，就得突破規(guī)劃。
一些基層規(guī)劃工作者頗感憂慮，“規(guī)劃就是利益調(diào)整”，其審批與市場聯(lián)系緊密，是一個腐敗風險較高的領域。有時候來自上級領導的壓力有可能將他們推向違規(guī)的邊緣。
“我親眼看到過在一份報告上，市長批示某個項目的容積率應當調(diào)高到多少。”一名受訪規(guī)劃干部告訴記者，他們最頭疼上級為開發(fā)商調(diào)整規(guī)劃打招呼。
“很多案件上，板子最終落在了我們頭上。”另一名受訪規(guī)劃干部告訴記者，他曾遇到有領導為避免白紙黑字留下“把柄”，竟簽出“按我電話指示意見辦”的批示，讓他哭笑不得。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，基層規(guī)劃工作者還普遍遭遇到規(guī)劃執(zhí)法“困境”。“執(zhí)法太難，經(jīng)常被執(zhí)法對象被拿著磚頭追著打，心里很難受。”貴州省黔東南州規(guī)劃局城鎮(zhèn)科科長吳碧波說，“以前在縣里工作，執(zhí)法條件很差，沒有執(zhí)法車只能騎著摩托下鄉(xiāng)，沒有制服證件只能拿文件講道理。”
吳碧波有些激動地說：“有那么好的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，為什么規(guī)劃還是這么亂？很多房開項目擅自突破規(guī)劃，可真正處罰的有幾個？國土使用要是觸碰紅線，國土部門可以直接約談書記市長，規(guī)劃部門好像是孤軍作戰(zhàn)，規(guī)劃法的執(zhí)行力和威懾力上還遠遠不夠。”
“打個不恰當?shù)谋确剑覀冇悬c是干著‘天使’的事情跟‘魔鬼’打交道。”陜西省寶雞市城鄉(xiāng)建設規(guī)劃局副局長付菊芳說，作為規(guī)劃實施的監(jiān)督者，他們有時候跟“無良開發(fā)商”博弈時“一不留神一松口，可能該建的學校就沒了”。
規(guī)劃編制種類太濫也讓基層規(guī)劃部門“不堪重負”。楊德剛說，為做各類規(guī)劃，局里欠下了幾百萬元的債務。除了總規(guī)等法定規(guī)劃外，他們一年至少還要做七八個專項規(guī)劃。“一些專項規(guī)劃沒有太大必要，又不是法定規(guī)劃，可操作性也不大，但上面要求必須做”。
貴州省住建廳總規(guī)劃師王春說，廳里面每年光組織規(guī)劃審批就忙不來，靜下心來研究規(guī)劃很難。以組織專家評審會為例，前幾年，在請部門方面還能請來處長，現(xiàn)在都是科員，評審會太多，而且往往“規(guī)劃做半年，評審用半天”，導致評審質(zhì)量也不容樂觀。
理想與現(xiàn)實的激烈碰撞，讓一些規(guī)劃人才感到失落并逐漸從規(guī)劃部門“出走”。“人才短缺、青黃不接是基層規(guī)劃部門一大困難。”包頭市規(guī)劃設計研究院副院長趙娟不無擔心，“好一點的人才都外流出去，即使一些臨時聘用人員，一有條件就跑了。”
吳碧波告訴《經(jīng)濟參考報》記者，前不久，他的一個同在基層規(guī)劃部門工作的校友，因為“實在看不慣、受不了這個環(huán)境”，辭職到一個公司去了。
