年初，江西某市一中央商務(wù)區(qū)規(guī)劃設(shè)計競賽邀請了8家單位，一位國內(nèi)知名的規(guī)劃專家當(dāng)場發(fā)現(xiàn)兩家“美國設(shè)計事務(wù)所”的設(shè)計圖質(zhì)量較差。后經(jīng)核實，這兩家所謂的“美國設(shè)計事務(wù)所”均為國內(nèi)公司假冒。
貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳總規(guī)劃師王春告訴《經(jīng)濟參考報》記者，規(guī)劃領(lǐng)域“假洋鬼子”很多，一些人瞄準(zhǔn)了個別地方領(lǐng)導(dǎo)喜歡“跟洋沾邊”的心理，接規(guī)劃時張口就要上千萬元，有的比實際價格高出10多倍。
記者近日在多地采訪發(fā)現(xiàn)，隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷深入，規(guī)劃行業(yè)出現(xiàn)規(guī)劃師掛靠成風(fēng)、規(guī)劃方案貪大媚洋等惡疾。專家表示，規(guī)劃市場的亂象不僅造成資源浪費，也成為“過度規(guī)劃”和“隨意規(guī)劃”的推手。
小縣城人口三四萬 規(guī)劃做到二三十萬
規(guī)劃規(guī)模做得越大，規(guī)劃院的收入就越多。一些規(guī)劃師便投地方領(lǐng)導(dǎo)所好，將原本只有三四萬人口的小縣城總體規(guī)劃做到了二三十萬人。
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，全國擁有住建部頒發(fā)的城市規(guī)劃編制資質(zhì)的機構(gòu)近300家，其中大部分是由各省級或市級城市規(guī)劃設(shè)計研究院改企轉(zhuǎn)制而來，民營企業(yè)也占有相當(dāng)比例，逐步形成了具有一定競爭力的規(guī)劃編制服務(wù)市場。隨著“規(guī)劃熱”的出現(xiàn)，一些不良傾向也逐漸凸顯。
除了不少地方不同程度地存在媚洋心態(tài)，個別地方“為洋而洋”，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計行業(yè)出現(xiàn)許多“假洋鬼子”從中牟利之外，“亂掛靠”現(xiàn)象亦較為普遍。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，當(dāng)前主要存在兩種掛靠行為，一種是一些沒有資質(zhì)或能力差的規(guī)劃師給正規(guī)規(guī)劃設(shè)計公司上繳掛靠費接活，另一種是某些規(guī)劃設(shè)計公司為了維持資質(zhì)必須吸收一些注冊規(guī)劃師掛靠。
海南雅克設(shè)計有限公司副總經(jīng)理陳德雄表示，“掛靠”成風(fēng)造成一些不懂規(guī)劃的人在規(guī)劃市場上濫竽充數(shù)，做出的規(guī)劃設(shè)計往往粗制濫造，有的甚至將別人的規(guī)劃照搬照抄，敷衍了事。
此外，部分規(guī)劃機構(gòu)及從業(yè)者“逐利心”較重，社會責(zé)任感缺失。專家表示，當(dāng)前規(guī)劃編制機構(gòu)多為有自身經(jīng)濟利益訴求的企事業(yè)單位，同時還面臨著激烈的市場競爭，使得很多機構(gòu)為了利益最大化，不僅盲從地方領(lǐng)導(dǎo)的意志，甚至推波助瀾。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，這與目前實行的以規(guī)劃面積和人口規(guī)模為依據(jù)的收費制度不無關(guān)系，規(guī)劃編制機構(gòu)和希望“以地生財”、彰顯政績的地方政府在盲目做大規(guī)模上達(dá)成了默契。
管理錯位掛靠成風(fēng) 規(guī)劃違法難被問責(zé)
管理錯位、管理依據(jù)不足及追責(zé)機制缺失，導(dǎo)致規(guī)劃市場問題頻現(xiàn)。專家稱，由于專業(yè)化水平不高，很多新入行的從業(yè)者往往沖破規(guī)劃底線。
專家表示，當(dāng)前相關(guān)部門對規(guī)劃行業(yè)施行資質(zhì)管理，盡管行業(yè)已經(jīng)開始實行“注冊規(guī)劃師”制度，但仍存在“重機構(gòu)資質(zhì)、輕個人資質(zhì)”的狀況。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長楊保軍說：“管理機構(gòu)肯定比管個人要容易得多，現(xiàn)在重管公司輕管個人，重公司資質(zhì)，輕個人資格，導(dǎo)致一些有能力的注冊規(guī)劃師不通過掛靠就無法立足。”
同時，規(guī)劃領(lǐng)域存在管理依據(jù)不足，管理難度大。據(jù)了解，國家有關(guān)部門聯(lián)合制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》出臺已有兩年，但對案件的查處力度不夠、影響力不大，目前尚無一起因規(guī)劃違法而被問責(zé)的案件。
“這主要因為規(guī)劃的質(zhì)量管理難度較大，規(guī)劃的綜合性不同于建筑設(shè)計，決定其質(zhì)量責(zé)任難以清晰，目前在全國范圍內(nèi)未能制定詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院院長胡厚國說。
海南省住建廳總規(guī)劃師劉釗軍表示，對規(guī)劃設(shè)計院的管理是重要環(huán)節(jié)，但即使發(fā)現(xiàn)某個設(shè)計院違規(guī)了，處罰的手段也有限。而且規(guī)劃市場流動性比較大，對本省的容易監(jiān)管，但是對流動的、掛靠的規(guī)劃設(shè)計師缺少管理手段和管理依據(jù)。
《經(jīng)濟參考報》記者還發(fā)現(xiàn)，目前，對規(guī)劃從業(yè)者還沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機制。近年來，極少出現(xiàn)規(guī)劃機構(gòu)或個人因其所編制的規(guī)劃造成嚴(yán)重浪費或重大經(jīng)濟后果，而承擔(dān)過相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任或法律責(zé)任的案例。
此外，規(guī)劃專業(yè)人才不足導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計水平整體受限。中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授袁奇峰說，當(dāng)前規(guī)劃市場的繁榮帶來專業(yè)人才需求旺盛，國內(nèi)很多大學(xué)相繼開設(shè)規(guī)劃設(shè)計專業(yè)，但專業(yè)化教育水平不高。“目前全國有180多家高校開設(shè)相關(guān)專業(yè)，但很多院系連基本的師資都不夠”。
中國建筑設(shè)計研究院顧問韓秀琦說，規(guī)劃設(shè)計行業(yè)最強的力量都集中在幾個高等院校和北上廣等一線城市，目前行業(yè)人才的市場需求量很大，但高素質(zhì)的人才奇缺，在中西部尤其突出，地級市以下和落后地區(qū)就更不用說了。
封閉話語圈亟須打破 終身追責(zé)機制有待建立
針對我國規(guī)劃市場存在的突出問題，業(yè)內(nèi)人士建議，進(jìn)一步改革，完善相關(guān)制度，強化管理，引導(dǎo)規(guī)劃市場健康發(fā)展。
袁奇峰表示，資質(zhì)管理的背后是“利益的壟斷”。一些規(guī)劃機構(gòu)代表了各自主管部門的利益，相互交叉銜接少。有些部門通過規(guī)劃機構(gòu)的資質(zhì)管理，抬高了準(zhǔn)入門檻，形成壟斷。同時，造成規(guī)劃學(xué)科單一，形成了一個個封閉的學(xué)科話語圈，容不得外界提出批評和質(zhì)疑。
專家建議，打破規(guī)劃資質(zhì)的部門壟斷，進(jìn)一步放開市場競爭，逐步取消各類機構(gòu)資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，強化個人專業(yè)資質(zhì)和法律責(zé)任。規(guī)范規(guī)劃市場首先就是要責(zé)任到人，管到規(guī)劃設(shè)計從業(yè)者，真正實施“注冊規(guī)劃師”制度，建立設(shè)計單位技術(shù)人員網(wǎng)上登記，便于業(yè)主選擇，避免因資質(zhì)問題而產(chǎn)生的隨意掛靠現(xiàn)象。
同時，須完善規(guī)劃評價體系，建立規(guī)劃終身責(zé)任追究機制。一些地方規(guī)劃部門建議，為避免出現(xiàn)“貪大媚洋”的規(guī)劃惡疾，亟須建立對規(guī)劃編制主體的利益約束機制，探索按照編制質(zhì)量和實施效果來確定規(guī)劃服務(wù)付費標(biāo)準(zhǔn)，破除盲目按照人口、面積來確定收費的既有規(guī)則。
有專家指出，應(yīng)對違法違規(guī)、設(shè)計質(zhì)量低下、損害社會公共利益的建筑設(shè)計，依法對設(shè)計企業(yè)和設(shè)計人員進(jìn)行處罰。若規(guī)劃本身出現(xiàn)了重大失誤，應(yīng)該追責(zé)，并依法承擔(dān)經(jīng)濟賠償責(zé)任。“對編制超越發(fā)展階段，脫離城鎮(zhèn)發(fā)展實際，規(guī)劃目標(biāo)與發(fā)展實際嚴(yán)重不符的規(guī)劃機構(gòu)和個人取消從業(yè)資格。”楊保軍說。
此外，還應(yīng)制定行業(yè)準(zhǔn)則，建立“黑名單”制度，并加快專業(yè)人才培養(yǎng)，建立行業(yè)信息平臺，促進(jìn)行業(yè)自律。
胡厚國建議，建立規(guī)劃單位信用記錄制度，并進(jìn)行信息公開，對于存在嚴(yán)重信用問題的設(shè)計單位實行淘汰制。同時，加強省外、國外規(guī)劃咨詢單位隊伍管理。實行嚴(yán)格的資質(zhì)審查和備案制度，地方規(guī)劃管理部門或委托第三方有相關(guān)資質(zhì)的規(guī)劃編制單位進(jìn)行項目全過程質(zhì)量監(jiān)督及后期質(zhì)量追蹤，實施項目檔案管理。
袁奇峰認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是加強規(guī)劃人員的培養(yǎng)和培訓(xùn)。同時，發(fā)揮主管部門及行業(yè)協(xié)會作用，建立統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃市場信息平臺，提供國內(nèi)外規(guī)劃編制機構(gòu)的資質(zhì)查詢服務(wù)。還可建立舉報平臺，加大公眾參與力度，清除規(guī)劃市場“害群之馬”。
記者了解到，一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開始探索建立規(guī)劃信息平臺，讓規(guī)劃市場在陽光下運行。廣東省惠州市正在探索建立規(guī)劃市場中介超市，通過向全國公平開放、資源共享、信用管理、強化監(jiān)管等進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃市場。
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集鎮(zhèn)規(guī)劃無序 違法建房占地幾近失控 |
《經(jīng)濟參考報》記者在多個農(nóng)村地區(qū)走訪看到，一些地方的新農(nóng)村集中居住區(qū)，成排的房屋外墻上整齊劃一地刷上了黃色涂料，遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去就像軍隊營房，不僅沒了農(nóng)村的味道，也不符合農(nóng)村生產(chǎn)的就近性和便利性，喪失了農(nóng)村的田野風(fēng)情，也缺乏建筑美感；還有些地方則直接數(shù)棟高樓拔地而起，被強迫洗腳上樓后的農(nóng)民抱怨，雞鴨豬羊沒地方養(yǎng)了，農(nóng)田耕作離不開的農(nóng)活器具沒地方放置了，到農(nóng)田干活走的路更遠(yuǎn)了，生活生產(chǎn)反而沒有以前方便了。
“我國城市化歷經(jīng)30多年快速發(fā)展，當(dāng)前到了重視縣以下規(guī)劃問題時候了。”合肥市廬陽區(qū)區(qū)長黃衛(wèi)東說。
合肥市規(guī)劃編制研究中心編研所副所長吳亞偉認(rèn)為，當(dāng)前的規(guī)劃業(yè)界和政府職能部門，只要談及規(guī)劃，普遍是針對城市，對集鎮(zhèn)農(nóng)村的規(guī)劃理念、實際操作經(jīng)驗等都比較匱乏，縣以下的集鎮(zhèn)農(nóng)村層面長期得不到應(yīng)有重視，要么沒規(guī)劃，要么是比較普遍的對城市規(guī)劃的生搬硬套。
當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)土地浪費問題突出。安徽省副省長陳樹隆說，從1996到2009年，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移了1200萬人，但是農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，同時期增加了163萬畝。如此反差鮮明的數(shù)字，從一個側(cè)面顯示出集鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的土地使用效率極低的問題。他在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，阜陽、亳州、宿州等皖北平原地區(qū)的集鎮(zhèn)和村莊都毫無規(guī)劃，在基本農(nóng)田范圍內(nèi)隨意建房的情況極為普遍。其中有地方政府規(guī)劃缺失的問題，也有農(nóng)民規(guī)劃意識淡薄的問題，也有國家宏觀政策的原因。
農(nóng)民被迫違法占地
在皖北等地，由于缺乏整體規(guī)劃，在一些集鎮(zhèn)或者村莊的周邊，沿著道路建房、占用耕地的情況比較常見，這種“夾心餅”式的房屋布局不僅浪費土地，而且由于狹長形，電網(wǎng)、水網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施配套也成本較高。
記者發(fā)現(xiàn)，縣以下規(guī)劃主要存在兩方面問題。一是集鎮(zhèn)農(nóng)村建房違法占地普遍，農(nóng)民“被逼違法”。從事規(guī)劃工作13年多的霍山縣國土局副局長余曉春介紹，農(nóng)村建房違法占地情況基本處于失控狀態(tài)。法規(guī)落實環(huán)節(jié)遭遇腸梗阻，比如土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)，但農(nóng)民向哪個部門申請報批等可具操作性的環(huán)節(jié)缺乏明確規(guī)定，這使得農(nóng)民即使想申請報批也不知道該去找誰。事實上，即使農(nóng)民提了申請，地方政府也不會批準(zhǔn)，因為政府普遍傾向于把土地指標(biāo)用于工業(yè)項目發(fā)展經(jīng)濟，比如霍山縣一年土地指標(biāo)150畝，而全縣需要土地兩三千畝，土地資源極為稀缺，政府自己用都不夠，不管法規(guī)層面還是落實，都等于是在逼著農(nóng)民違法占地。
尤其是在霍山縣這樣的山區(qū)，農(nóng)民不能在山上毀林，不能占用河道建房，還要避開地質(zhì)災(zāi)害區(qū)，全村范圍內(nèi)能建房的地塊可能只有地勢平坦但數(shù)量稀少的農(nóng)田所在地。同時，如果走報批程序，征地報批費大概是4萬多元一畝，農(nóng)民在自家田地建房還繳費，自然不會主動報批，就偷偷建房，被發(fā)現(xiàn)了就強建。
二是規(guī)劃長期缺失與規(guī)劃導(dǎo)向特色缺失并存。一些地方連鎮(zhèn)域規(guī)劃所需的地形測繪圖都沒有，鎮(zhèn)域規(guī)劃更是無從談起。陜西省延安市城鄉(xiāng)規(guī)劃局副局長郝生富說，在全國范圍而言，不能簡單地建立在美麗鄉(xiāng)村層面上。做好鎮(zhèn)域規(guī)劃工作的最突出問題，就是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的費用納入本級財政預(yù)算，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法有這個規(guī)定，但從來沒有落實保障，沒有辦法顧及鎮(zhèn)域。“現(xiàn)在啟動鎮(zhèn)域規(guī)劃已經(jīng)很遲了，這是一個國家生產(chǎn)力水平比較低的表現(xiàn)。”他說。
還有一些地方一哄而上批量生產(chǎn)搞規(guī)劃。安徽省一名縣規(guī)劃局局長說，一些地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃予以考核評比，一時間各地小城鎮(zhèn)規(guī)劃大批量生產(chǎn)、一哄而上，比數(shù)量、拼速度，使得規(guī)劃水平較差。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，都存在過于重視鎮(zhèn)區(qū)和村莊規(guī)劃而忽略全域統(tǒng)籌、關(guān)注建設(shè)用地規(guī)模擴大而忽視內(nèi)涵提升、關(guān)注資源開發(fā)利用而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)、關(guān)注物質(zhì)空間布局而忽視歷史文化傳承等問題，在建設(shè)用地布局上較為粗放，在城鎮(zhèn)風(fēng)貌上對地域文化的發(fā)掘和自然資源的利用不夠。例如，一些地方的縣政府以紅頭文件形式下發(fā)，大搞不顧城鎮(zhèn)實際的“行政規(guī)劃”。
運動式規(guī)劃不可取
小城鎮(zhèn)建設(shè)不能貪大求全。郝生富認(rèn)為，要根據(jù)不同的資源稟賦、人口、環(huán)境等因素，每個鎮(zhèn)規(guī)模能發(fā)展多大，是這些因素共同決定的，比如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃10萬人，必須要考慮周邊各村的總?cè)丝凇⒓?zhèn)現(xiàn)有人口、集鎮(zhèn)向周邊的輻射距離和能力等，如果把握考慮不充分容易造成浪費。
小城鎮(zhèn)規(guī)劃重點應(yīng)改善人居環(huán)境。郝生富認(rèn)為，鎮(zhèn)域規(guī)劃要能服務(wù)好周邊地區(qū)需求，必須有學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施在一定范圍內(nèi)可以共享，比如兩公里左右步行不能超過半小時，要堅持公共基礎(chǔ)服務(wù)帶動人口聚集，編制規(guī)劃時要注重公共服務(wù)的公平分配。
“好的小城鎮(zhèn)規(guī)劃怎么編？評判一個規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該呼應(yīng)當(dāng)?shù)厣钌a(chǎn)方式。”霍山縣住建局局長陳世宏建議，集鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃要順地形、順民意、倡服務(wù)、重環(huán)境，就像皖南的西遞宏村，很多年沿襲下來，水系暢通，環(huán)境優(yōu)美，是農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃的經(jīng)典范例。
小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制套用照搬城市規(guī)劃問題亟待扭轉(zhuǎn)。安徽省住建廳村鎮(zhèn)處處長鄒桂武認(rèn)為，目前我國關(guān)于小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范不完善，小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制在很大程度上仍然套用城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，不能體現(xiàn)小城鎮(zhèn)的特點，導(dǎo)致規(guī)劃適用性不強。
“建議國家盡快制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，或是鼓勵省級制定地方標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)導(dǎo)則，滿足各地小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段性和區(qū)域性要求，提升規(guī)劃的科學(xué)性和適用性。”鄒桂武說。
專家認(rèn)為，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，農(nóng)村人口減少，同時為之服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少將是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。隨著發(fā)展，一部分小城鎮(zhèn)將與城市緊密聯(lián)系、互動發(fā)展，成為有機整體；一部分小城鎮(zhèn)將發(fā)展壯大，逐步轉(zhuǎn)型為小城市；而一部分小城鎮(zhèn)將沉淀在廣大農(nóng)村地域中，回歸為社區(qū)或中心村。建議國家應(yīng)要求地方政府根據(jù)小城鎮(zhèn)不同的發(fā)展方向確定相應(yīng)的規(guī)劃編制要求，不能一刀切，搞運動式的規(guī)劃編制，重點要加強有可能發(fā)展成為小城市的鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作。
