●“還權(quán)”就是給資金所有人應(yīng)有的權(quán)利（知情、參與、決策、使用權(quán)，提高存款利率和分享增值收益）。“賦能”就是賦予公積金更多功能，除購(gòu)房外，可用于租房和其他住房消費(fèi)支出。
●限制合理的提取導(dǎo)致大量資金沉淀，成為一些資金管理人尋租、創(chuàng)租、權(quán)錢交易和腐敗的溫床。而大多數(shù)繳存人只能等到退休時(shí)才能提取公積金，使得住房基金變成了地地道道的養(yǎng)老基金，這不僅改變了住房公積金的性質(zhì)，也動(dòng)搖了其生存的基礎(chǔ)。
●應(yīng)推進(jìn)公積金管理行政化向政策性金融企業(yè)的轉(zhuǎn)變，這符合國(guó)家事業(yè)單位改革方向，有利于界定清晰繳存人與管理中心的法律關(guān)系及增值收益分配關(guān)系。
現(xiàn)行公積金制度設(shè)計(jì)的缺陷
住房公積金曾為我國(guó)住房制度從福利向市場(chǎng)化改革產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，但隨著住房市場(chǎng)環(huán)境的變化，制度設(shè)計(jì)的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。按照《條例》，住房公積金“屬于職工個(gè)人所有”，其資金來(lái)源與運(yùn)用、管理與監(jiān)督應(yīng)遵循公積金創(chuàng)立的宗旨“維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益，提高其居住水平”，但在具體實(shí)施中，現(xiàn)行許多政策卻違背這一宗旨，突出表現(xiàn)在：
用途單一使資金所有人權(quán)利得不到體現(xiàn)
在20世紀(jì)90年代公積金創(chuàng)建之初和住宅市場(chǎng)化的起步階段，國(guó)家出臺(tái)“只售不租”的房改政策，將公積金的使用范圍限定于購(gòu)房是可行的，但在新的市場(chǎng)環(huán)境下仍將公積金使用范圍限定于購(gòu)房，不僅違背了國(guó)家住房消費(fèi)租買多樣選擇的政策，也剝奪繳存人應(yīng)享有的資金使用權(quán)。近日住建部、財(cái)政部、央行雖聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于放寬提取住房公積金支付房租條件的通知》，但在具體實(shí)施中手續(xù)繁雜，要求提供繳存證明和無(wú)房證明等。從法理上講，誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，管理中心完全可以從繳存人個(gè)人賬戶和政府產(chǎn)權(quán)登記網(wǎng)上獲得相關(guān)信息，不應(yīng)設(shè)立繁雜的門檻阻礙繳存資金的提取。更值得人們關(guān)注的是：限制合理的提取導(dǎo)致大量資金沉淀，成為一些資金管理人尋租、創(chuàng)租、權(quán)錢交易和腐敗的溫床。而大多數(shù)繳存人只能等到退休時(shí)才能提取公積金，使得住房基金變成了地地道道的養(yǎng)老基金，這不僅改變了住房公積金的性質(zhì)，也動(dòng)搖了其生存的基礎(chǔ)。
“低存低貸”讓大多數(shù)資金所有人權(quán)益受到損失
發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的住房?jī)?chǔ)蓄多采取自愿儲(chǔ)蓄模式，如德國(guó)的住房互助儲(chǔ)蓄實(shí)行“低存低貸”政策是建立在自愿儲(chǔ)蓄和“以存定貸、存貸掛鉤”基礎(chǔ)之上的，以確保每個(gè)參與者都能先履行低息存款的義務(wù)，然后享有低息貸款的權(quán)力。只少數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體采取了強(qiáng)制住房?jī)?chǔ)蓄，如，城市化國(guó)家新加坡的中央公積金是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，集住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和證券投資為一體，但人人都有個(gè)人賬戶，并以“自我積累、自存自用，以存定支”為特色，從而避免了無(wú)償占有他人資金積累的可能性。中國(guó)的公積金只學(xué)了強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄、“低存低貸”的皮毛， 卻沒有建立一個(gè)公平的配貸機(jī)制，使得繳存人與借款人不能很好地“配對(duì)”， 借款人占比低，大多數(shù)繳存人只存錢不貸款，且相當(dāng)一部分是中低收入者，從而在“凈儲(chǔ)戶”（只存不貸）和“凈借款人”（少存多貸）之間形成新的收入分配不公。低息存款讓“凈儲(chǔ)戶” 在長(zhǎng)達(dá)20-30年的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄中蒙受通脹侵蝕和低利息的損失。將大多數(shù)中低收入者低息存款的利息損失轉(zhuǎn)化為中高收入者購(gòu)房貸款貼息，這種“窮幫富”的政策侵害了大多數(shù)繳存人的利益，也削弱了制度的公平性。
增值收益權(quán)屬不清使用不當(dāng)侵害資金所有人權(quán)益
按住房公積金管理的最高法規(guī)《條例》，住房公積金是職工個(gè)人的住房?jī)?chǔ)蓄資金“屬于職工個(gè)人所有”。公積金增值收益是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄產(chǎn)生的孳息收入，即本金運(yùn)用產(chǎn)生的收益，主要來(lái)源于公積金存貸利差收入、國(guó)債投資收益和存放銀行的利息收入，應(yīng)歸屬于公積金所有者的共有財(cái)產(chǎn)。將增值收益用于建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和中心管理費(fèi)用是符合法理邏輯的，但將其用于廉租房的補(bǔ)充資金是缺少法理依據(jù)的。廉租房是政府為最低收入群體提供保障房，是一種純公共品，其資金應(yīng)主要來(lái)自公共財(cái)政。但一些政府部門無(wú)視《物權(quán)法》和《條例》的權(quán)威性，將公積金增值收益視為政府財(cái)政資金，要求公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后，全部增值收益作為“增加政府投入”，用于廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。這不僅有行政權(quán)大于立法權(quán)之嫌，還有公權(quán)侵犯私權(quán)、私人互助儲(chǔ)蓄“小公”變公共財(cái)政“大公”之嫌。盡管公積金是由政府發(fā)起設(shè)立的，并享有稅收減免，但這并不改變公積金私人互助儲(chǔ)金的性質(zhì)。增值收益法律關(guān)系的混亂侵害了資金所有人的權(quán)益。
信息不公開不透明，資金所有人沒有知情權(quán)
2014年公積金累計(jì)繳存額突破7萬(wàn)億元，累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款2萬(wàn)多億元。如此巨額的資金歸集與運(yùn)用卻沒有給資金所有人一個(gè)明明白白的交代，主管部門上至住建部下至340多個(gè)管理中心，除上海、杭州等個(gè)別城市外連個(gè)年報(bào)都沒有。就是有年報(bào)，披露的信息也是不夠充分和不透明。公積金提取中多少是購(gòu)房貸款、多少是退休提取和租賃房提取？增值收益主要來(lái)源是存貸利息收入還是其他投資收入？每年的增值收益又是如何分配使用的？管理中心定位于預(yù)算外事業(yè)單位，其人員的聘用、資格準(zhǔn)入和工資待遇是事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)，還是“參公”（參照公務(wù)員）或準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)？時(shí)而巨額資金沉淀、“不差錢”可用于保障房開發(fā)貸或進(jìn)入資本市場(chǎng)“救市”，時(shí)而出現(xiàn)“錢荒”紛紛下調(diào)個(gè)貸上限、讓借款人排隊(duì)輪候或“公轉(zhuǎn)商”，到底哪些城市資金沉淀或資金短缺？資金沉淀或短缺的根源是什么？當(dāng)一些管理者熱衷于為重啟開發(fā)貸、投資并持有不動(dòng)產(chǎn)和為公積金進(jìn)入資本市場(chǎng)造市時(shí)，誰(shuí)傾聽過(guò)、關(guān)心過(guò)資金所有人的訴求？監(jiān)管缺失導(dǎo)致濫用職權(quán)、非法挪用等違規(guī)案件時(shí)有發(fā)生，所帶來(lái)的資金損失少則幾十萬(wàn)多則十幾億元，那么這些違法違規(guī)案件是如何處置的，損失是如何彌補(bǔ)的？凡此種種管理者應(yīng)該給資金所有人第一手信息，而不是被動(dòng)的從媒體獲得。
資金管理“行政化”加劇道德和金融風(fēng)險(xiǎn)
現(xiàn)行“管委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”管理模式行政化色彩過(guò)重，而風(fēng)險(xiǎn)管控不足。“管委會(huì)”作為決策機(jī)構(gòu)，與公積金既無(wú)法律關(guān)系，也無(wú)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，官員化、非專業(yè)化，使其決策實(shí)質(zhì)上成了政府部門或官員決策，很難體現(xiàn)公眾資金民主決策的立法思路，更無(wú)法保證決策科學(xué)性、反映資金所有人意愿和維護(hù)其權(quán)益。“中心”掌控著巨額資金的歸集與運(yùn)用是典型的金融活動(dòng)，卻定位于事業(yè)單位， 既無(wú)自有資產(chǎn)，又無(wú)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，一旦出現(xiàn)呆賬壞賬、資不抵債的問(wèn)題，“中心”根本無(wú)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，只能由繳存人承擔(dān)。更值得關(guān)注的是這種錯(cuò)誤的定位使公積金巨額資金長(zhǎng)期游離于金融的監(jiān)管視野之外，同級(jí)財(cái)政監(jiān)管太軟、上級(jí)監(jiān)管太遠(yuǎn)，外部審計(jì)監(jiān)管滯后，而信息不公開使得社會(huì)監(jiān)督形同虛設(shè)。一些管理好的“中心”都是靠主任的良知在維系著，而監(jiān)管機(jī)制不健全為一些“中心”將結(jié)余資金存放銀行，收受賄賂，謀取私利，甚至是非法挪用、違規(guī)放貸提供了便利，其隱藏的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是巨大的。
覆蓋面窄在繳存者與非繳存者之間形成新的收入分配不公
公積金創(chuàng)立初衷是為解決城鎮(zhèn)職工住房問(wèn)題設(shè)立的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄資金，并享有減稅優(yōu)惠。但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和新型城市化的背景下，大量民營(yíng)企業(yè)、外來(lái)務(wù)工人員的涌現(xiàn)使得強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)蓄越來(lái)越難以推廣普及。目前全國(guó)有約1.1億人參加了公積金繳存，按官方統(tǒng)計(jì)，占城鎮(zhèn)在崗職工80%左右，但按城鎮(zhèn)3億多就業(yè)人口計(jì)算僅占30%左右。國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的覆蓋面在90%以上，而民營(yíng)企業(yè)的參繳率不足20%。覆蓋面窄、“普惠性”差使得公積金很難擔(dān)當(dāng)住房保障的重任，且會(huì)在制度內(nèi)與制度外的人之間形成新的收入分配的不公。過(guò)度的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄不僅會(huì)增加企業(yè)的用工成本，也會(huì)成為啟動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的障礙。
完善住房公積金制度的政策建設(shè)
當(dāng)下應(yīng)加快《條例》修訂，明確公積金制度定位、服務(wù)對(duì)象和政策目標(biāo)，其中“還權(quán)賦能”是關(guān)鍵。“還權(quán)”就是給資金所有人應(yīng)有的權(quán)利（知情、參與、決策、使用權(quán)，提高存款利率和分享增值收益）。“賦能”就是賦予公積金更多功能，除購(gòu)房外，可用于租房和其他住房消費(fèi)支出。短期內(nèi)應(yīng)對(duì)現(xiàn)行政策做出調(diào)整：
——進(jìn)一步拓寬公積金使用范圍，提高資金使用效率。鑒于公積金大量沉淀的根本原因是用途單一、限制過(guò)多，應(yīng)當(dāng)允許“凈儲(chǔ)戶”提取個(gè)人公積金去支付房租、裝修費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)等住房消費(fèi)支出，這有利于培育租賃市場(chǎng)，也可避免強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄對(duì)啟動(dòng)消費(fèi)和內(nèi)需的抑制，以及“低息”對(duì)“凈儲(chǔ)戶”的剝奪。公積金信貸應(yīng)主要從需求面入手，提高繳存人購(gòu)房的可支付能力；在保障房和商品房庫(kù)存居高不下的情況下，應(yīng)減少公積金開發(fā)貸款，以避免政府盲目投資造成資源的錯(cuò)配。即便是參與保障房開發(fā)貸，也應(yīng)遵循“誰(shuí)參與，誰(shuí)受益”權(quán)利與義務(wù)對(duì)稱的原則，確保公積金繳存者中的中低收入無(wú)房戶享有優(yōu)先權(quán)。此外，應(yīng)借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，采取市場(chǎng)化方式，即政府以定向國(guó)債方式將公積金結(jié)余資金引入保障房建設(shè)領(lǐng)域，以確保公積金使用安全和本息回流。
——提高公積金存款利率，明確增值收益的法律歸屬。依據(jù)《物權(quán)法》，私人合法的儲(chǔ)蓄、投資及其收益受法律的保護(hù)。任何政府部門出臺(tái)政策法規(guī)都應(yīng)以國(guó)家大法為依據(jù)，不能借住房保障之名隨意改變公積金資金的屬性。應(yīng)因人而異，制定差異化的存貸利率政策：應(yīng)將“凈儲(chǔ)戶”的存款利率提高到中長(zhǎng)期法定利率，以減少存款利息損失。與未來(lái)“借款戶”簽訂“低存低貸”、甚至是固定利率儲(chǔ)貸合同，以體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)稱原則。應(yīng)明確增值收益的歸屬，其屬性并不妨礙公積金參與保障房建設(shè)，但需要遵循公開、公正和公平的原則，并保障投入資金本息安全回流，保障繳存人的合法利益。
——強(qiáng)化監(jiān)督管理，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。要建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律、專業(yè)審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。在中央和地方政府層面應(yīng)明確核心責(zé)任主體，避免多頭管理無(wú)人負(fù)責(zé)。范的從業(yè)人員資格準(zhǔn)入，提高其素質(zhì)和專業(yè)水平；建立規(guī)范貸款服務(wù)、財(cái)務(wù)核算、業(yè)績(jī)考核、責(zé)任追究和動(dòng)態(tài)監(jiān)控制度機(jī)制，提高防范道德風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的能力；建立信息披露機(jī)制和重大事宜聽證制度，給繳存人提供真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的信息，強(qiáng)化審計(jì)和社會(huì)的監(jiān)督。
——降低公積金繳存比例、嚴(yán)格控制繳存額上限和貸款次數(shù)，提高制度公平性。將單位和職工公積金繳存比例從5%降低至4%，如降低失業(yè)保險(xiǎn)一樣可降低企業(yè)的用工成本，扶持小薇企業(yè)的發(fā)展。嚴(yán)格繳存額上限管理，以減少企業(yè)和個(gè)人違規(guī)避稅行為，防止國(guó)家稅收流失及公積金體制內(nèi)與體制外的收入分配不公。完善公積金配貸機(jī)制，將存款與貸款規(guī)模相匹配，并通過(guò)公積金與商業(yè)銀行組合貸款，優(yōu)先保障首次自住房貸款，提高二次貸款利率，嚴(yán)格限制三次貸款，形成與國(guó)家住房政策相一致的公積金信貸政策。
——擴(kuò)大公積金繳交覆蓋面，提高其普惠性。要讓公積金為更多社會(huì)群體服務(wù)，消除體制內(nèi)與體制外的不公，就要擴(kuò)大覆蓋面，但不能簡(jiǎn)單延用指令性強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，這有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自主消費(fèi)和平等互利原則，也不符合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中消費(fèi)需求多元化的實(shí)際。要開辟靈活多樣的產(chǎn)品，鼓勵(lì)自愿性儲(chǔ)蓄；對(duì)“凈儲(chǔ)戶”給予市場(chǎng)化利率獎(jiǎng)勵(lì)和增值收益分配的紅利，對(duì)潛在的借款人提供“低存低貸”長(zhǎng)期固定利率貸款，提高其可支付能力；對(duì)支付能力較弱者，設(shè)計(jì)自愿儲(chǔ)蓄與保障房掛鉤的產(chǎn)品等，提高公積金住房保障的功能。
但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)講，按照黨的十八大提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度”的要求，應(yīng)推進(jìn)公積金管理行政化向政策性金融企業(yè)的轉(zhuǎn)變，這符合國(guó)家事業(yè)單位改革方向，有利于界定清晰繳存人與管理中心的法律關(guān)系及增值收益分配關(guān)系。將“中心”打造為有獨(dú)立資產(chǎn)的法人，進(jìn)而建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，會(huì)計(jì)審計(jì)和激勵(lì)約束機(jī)制，提高信息透明度和專業(yè)管理水平，將更好保護(hù)繳存人利益，為政府住房政策服務(wù)。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員）
