科學編制“十三五”規(guī)劃，關(guān)系到全面建成小康社會奮斗目標的實現(xiàn)。《經(jīng)濟參考報》記者在東中西部多個省市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相對于經(jīng)濟的快速發(fā)展，民生保障和公共服務建設滯后成為全面建成小康社會的主要短板。當前區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差距較大等問題，也將制約全國同步建成小康社會的進程。
基層干部和有關(guān)專家建議，“十三五”規(guī)劃宜增加細化民生保障的約束性指標，像落實發(fā)展指標一樣落實民生任務。同時以破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)為突破口，縮小城鄉(xiāng)差距，打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的升級版本，從主要配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟資源，向全面配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟資源、社會資源和生態(tài)環(huán)境資源轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)全國基本同步全面建成小康社會的目標。
“經(jīng)濟像高鐵，民生待加強”
受訪的基層干部和專家普遍反映，在全面建成小康社會過程中，2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的經(jīng)濟建設目標實現(xiàn)難度相對較小，而以民生保障和公共服務均等化為重點的社會建設相對滯后且任務艱巨。
安溪縣曾經(jīng)是福建最大的國家級貧困縣。安溪縣縣長高向榮說，經(jīng)過多年建設發(fā)展，安溪已經(jīng)成為全國縣域綜合實力百強縣，“十二五”時期經(jīng)濟發(fā)展像高鐵建設一樣突飛猛進，但民生改善力度還很不夠，偏遠山區(qū)群眾的民生問題仍很突出，目前安溪還有6萬貧困人口，全面建成小康社會的壓力很大。
福建省晉江市圍繞“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，在全省率先實行城鄉(xiāng)就業(yè)、優(yōu)扶、低保、新農(nóng)合、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老等“城鄉(xiāng)一體化”。但晉江市委書記陳榮法坦言，民生保障做得遠遠不夠。“當前最主要的民生問題是醫(yī)療保障比較薄弱，大病致貧的現(xiàn)象仍然比較突出。”
海南省三亞市市長吳巖峻說，盡管近年來三亞不斷提高醫(yī)療保障、社會保障及教育生均投入水平，但公共服務均等化程度仍不高，遠不能滿足市民需求。
“民生改善任務艱巨。”河北省發(fā)改委有關(guān)負責人表示，河北省居民收入水平偏低，收入差距仍然較大，還有512萬農(nóng)村貧困人口。“在教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等社會事業(yè)領域，供水、供熱、公交、生態(tài)保障等公共服務領域，供給規(guī)模和服務質(zhì)量與城鄉(xiāng)居民日益提高的需求不相適應。”
在經(jīng)濟相對發(fā)達的廣東省，民生保障和改善也不容樂觀。2013年，廣東省農(nóng)村低保標準排名全國第15位，城市低保標準排名全國第20位，最低生活標準城鎮(zhèn)和農(nóng)村補差水平排名全國20位左右。
廣東省發(fā)改委主任李春洪表示，基本公共服務供給不足、供給不平衡，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙。珠三角地區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)、床位、醫(yī)師密度是衛(wèi)生資源最弱的粵東地區(qū)的2.15倍、2.23倍和2.35倍。
社會規(guī)劃唱“配角” 地方民生財力吃緊
過去的五年規(guī)劃中，社會規(guī)劃相對于經(jīng)濟規(guī)劃比較薄弱；而地方財力吃緊，加大了改善民生的難度。
李春洪認為，我國的五年規(guī)劃更偏重于經(jīng)濟規(guī)劃，社會規(guī)劃相對滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。盡管“十二五”規(guī)劃將就業(yè)、最低工資標準、養(yǎng)老醫(yī)療保障水平等部分民生問題列入約束性指標，但是地方政府仍然更偏重于經(jīng)濟建設。
一位地方官員說，雖然上級要求搞民生保障，但由于在經(jīng)濟建設方面有更明確的指標要求，“比如要完成每年的固定資產(chǎn)投資指標，就要上項目、搞拆遷，但對征地拆遷后的民生安置就沒有那么重視”。
中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認為，從當前來看，政府職能的轉(zhuǎn)變尚未真正落實，大部分地區(qū)尚未把公共服務當作第一要務，仍把GDP增長、擴大投資當作首要目標。“必須改變政府的激勵機制和行為方式，使得政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中扮演更均衡、更有效的角色。”
基層干部認為，目前的社會規(guī)劃中民生指標導向還不夠突出。朱華友說，海南“十二五”規(guī)劃中有20多個指標，但對醫(yī)療保障、社會管理、資源環(huán)境等社會建設的約束性指標，導向仍不夠明確。
財力吃緊，也使得地方政府改善民生缺乏動力。河北省武安市委書記張臣良說，地方債包袱很重，“明年開始實行新預算法，對地方舉債的要求更嚴，一系列基礎設施和民生工程的資金還沒有找到出路”。
福建中部某縣的一位主要領導說，中央、省市各級項目都要地方配套資金，導致地方債務越來越多，無法騰出更多的財力解決民生問題。“比如我們現(xiàn)在的財力就做不到均衡教育，農(nóng)村偏遠地區(qū)的醫(yī)療教育水平和城市相比仍有很大差距。”
陳榮法給記者算了一筆賬，晉江在農(nóng)民工市民化過程中，一個市民的公共服務和民生保障的成本大概是16萬元左右，地方財政負擔較重。
落后地區(qū)同步奔小康成最大挑戰(zhàn)
“落后地區(qū)如何與發(fā)達地區(qū)基本同步全面建成小康社會，是‘十三五’時期我國區(qū)域發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。”清華大學國情研究院院長胡鞍鋼說。
“我國各個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出。”國家開發(fā)銀行研究院副院長黃劍輝說，從總量來看，廣東2013年GDP超過6萬億元，超過了印度尼西亞的GDP，而西藏的GDP僅約相當于廣東的1/77。從人均來看，北京、上海、天津人均GDP均超過1萬美元，天津人均GDP達到1.6萬美元，相當于世界第13位烏拉圭的水平，而貴州的人均GDP則不到天津的1/4。
保護環(huán)境和發(fā)展的深層次矛盾日益凸顯，在中西部區(qū)域開始呈現(xiàn)。海南省統(tǒng)計局局長符國瑄說，海南既是最大的經(jīng)濟特區(qū)，也是欠發(fā)達地區(qū)，既面臨加快發(fā)展和全面建成小康社會的壓力，同時又受到資源環(huán)境的約束。
部分省市內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不平衡問題也非常突出。廣東省體制改革研究會會長周林生說，珠三角內(nèi)部之間、珠三角與粵東西北之間的發(fā)展極度不平衡，以潮州、韶關(guān)、茂名等地為代表的粵東西北12個地市，其地區(qū)總面積雖然占到廣東省60％以上，但經(jīng)濟總量卻僅占約20％，人均GDP尚未達到全國平均水平。
除了區(qū)域差距外，城鄉(xiāng)差距成為全面建成小康社會的另一個短板。高向榮說，大量農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)全面小康的壓力大、任務繁重，“十三五”時期亟須在偏遠農(nóng)村貧困地區(qū)加大投入，提升底部。
國務院扶貧辦國際合作和社會扶貧司副司長劉書文也認為，全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務依然在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。目前中國仍有8000多萬貧困人口，湖南、河南、廣西、四川、貴州、云南6個省份的貧困人口都在500萬以上。
胡鞍鋼認為，“十三五”時期，我國城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)將進一步演化成獨特的城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)（農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門）和城鎮(zhèn)地區(qū)二元結(jié)構(gòu)（戶籍人口與非戶籍人口）。“它們將長期并存，此消彼長，成為這一時期最突出的挑戰(zhàn)。”
設定約束性指標 落實民生任務
有關(guān)專家建議，“十三五”規(guī)劃中要充分體現(xiàn)發(fā)展目標的“兩重性”。在市場能夠起決定性作用的領域，盡量減少行政干預，通過設定預期性指標，切實發(fā)揮好對市場的導向作用；在政府必須強化責任的公共領域，強化對政府職責的剛性要求，設定約束性指標，像落實發(fā)展指標一樣落實民生任務。
一是更加突出社會和生態(tài)建設，納入約束性指標考核。朱華友、張臣良等基層干部認為，“十三五”時期要從主要考核經(jīng)濟指標向考核民生保障和改善、公共服務均等化等社會指標傾斜，把教育醫(yī)療衛(wèi)生，以及群眾反映強烈的空氣質(zhì)量、食品安全等問題納入約束性指標。
山東省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所所長高福一建議，“十三五”時期保持一定經(jīng)濟增速的同時需要考慮資源的上限和生態(tài)紅線，土壤污染、地下水污染都應納入約束性指標。“過去求溫飽，現(xiàn)在求環(huán)保，過去奔小康，現(xiàn)在奔健康。”湖南省委常委、長株潭兩型試驗區(qū)工委書記張文雄說，必須加大資源節(jié)約、環(huán)境保護方面指標的權(quán)重，進行科學評價。
二是實現(xiàn)社會保障制度統(tǒng)一，推動政府角色轉(zhuǎn)變。中國經(jīng)濟體制改革研究會顧問宋曉梧、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林等專家建議，應以基本公共服務均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標，以利于保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。“十三五”期間，應更加突出民生保障，逐漸使政府從經(jīng)濟運行的第一線抽身出來，切切實實退到“幕后”，成為公平的維護者和公共事業(yè)的推進者。
三是明確劃分各級政府事權(quán)財權(quán)，為地方政府落實民生任務提供財力支撐。受訪專家建議，“十三五”時期，應按照公共財政框架和基本公共服務均等化要求，明確界定各級政府的事權(quán)，落實與之相匹配的財力。建議探索逐步將基本公共服務事權(quán)適當集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務標準，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務經(jīng)費保障機制。
四是突出社會治理轉(zhuǎn)型，建立協(xié)調(diào)利益關(guān)系的體制機制。遲福林認為，“十三五”規(guī)劃編制要突出社會治理轉(zhuǎn)型，著力依靠轉(zhuǎn)型改革建立協(xié)調(diào)利益關(guān)系的體制機制，并為創(chuàng)新社會治理奠定堅實基礎。擴大中等收入群體比重應當成為“十三五”社會轉(zhuǎn)型的重要目標，建議實施中等收入群體倍增計劃，實現(xiàn)到2020年中等收入群體規(guī)模達到6億人左右，比重達到40％左右，初步形成橄欖形社會新格局。
以“四化”破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)
專家認為，城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的必然要求。“十三五”時期促進城鄉(xiāng)一體化的基本思路是，通過新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化”同步，破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)難題。“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民工市民化和基本公共服務均等化是‘四化’同步發(fā)展的具體抓手，也是破解城鄉(xiāng)‘四元’結(jié)構(gòu)的根本途徑。”胡鞍鋼說。
一是通過推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素增加和集聚，促進農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的大幅度提高。中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立建議，要打破農(nóng)村土地改革會沖擊農(nóng)戶在農(nóng)村的經(jīng)濟主體地位的思維定式，釋放土地和勞動力的潛力。
二是通過推進農(nóng)村工業(yè)化，繼續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，提高農(nóng)民家庭非農(nóng)收入及財產(chǎn)性收入。鼓勵引導城市工商企業(yè)向農(nóng)村擴散、產(chǎn)業(yè)鏈條向農(nóng)村延伸，集聚農(nóng)村土地、人力和自然資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動融合，加速農(nóng)村工業(yè)化進程。
三是通過推進農(nóng)民工市民化，使得農(nóng)民工既能夠樂業(yè)又能夠安居，享有與城市居民同等的國民待遇。遲福林建議，“十三五”時期要讓農(nóng)民工成為歷史，應明確把“到2020年人口城鎮(zhèn)化不低于50％”作為約束性指標。
四是通過推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，形成以政府主導、廣泛參與、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快城鄉(xiāng)公共服務水平和生活水平的趨同。上海社科院世界經(jīng)濟研究所副所長權(quán)衡認為，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵是做好新型城鎮(zhèn)化建設，建立高質(zhì)量的、均等化的城鄉(xiāng)公共服務體系。
打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略“升級版”
基層干部和專家認為，推動區(qū)域均衡發(fā)展，是增強可持續(xù)發(fā)展能力的根本途徑。“十三五”時期促進各地區(qū)共同全面建成小康社會，需要從主要配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟資源，向全面配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境三大資源轉(zhuǎn)變，打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的升級版本。
一是分類指導，完善指標，對不同地區(qū)采取不同政策。胡鞍鋼建議，用人類發(fā)展指標代替人均GDP指標對31個地區(qū)進行分類指導，強化主要基本公共服務指標，制定最低服務標準；分類開發(fā)，加大生態(tài)補償機制建設，實現(xiàn)主體功能區(qū)布局；在中西部地區(qū)打造若干個大城市群，以打造絲綢之路經(jīng)濟帶為抓手，促進內(nèi)陸開放。
二是增加有效投資應與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整相匹配。上海社會科學院院長王戰(zhàn)建議，將降低運輸物流成本的立體交通作為“十三五”重點投資方向，依托長江經(jīng)濟帶等區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展內(nèi)河航運。“因為水路運輸成本最低，水運、公路、鐵路的運輸成本是1：10：100，只有運輸成本降低了，東中西部才能協(xié)調(diào)發(fā)展。”
三是強調(diào)省區(qū)之間互聯(lián)互通，改變區(qū)域發(fā)展版圖。遲福林建議，通過適當調(diào)整行政體制實現(xiàn)區(qū)域的資源整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，或在不改變大的行政體制下，首先促使區(qū)域間達到規(guī)劃、土地利用、基礎設施、環(huán)保、社會政策的統(tǒng)一。改變中國區(qū)域發(fā)展版圖，更多強調(diào)省區(qū)之間的互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移。
部分受訪專家還建議，實行三個重大項目傾斜政策，以促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是保障性住房項目向欠發(fā)達城市傾斜。二是綠色經(jīng)濟項目向欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)先配置。三是小額信貸項目向農(nóng)村傾斜。
