2014年最后一天，從長沙出發(fā)至韶山、婁底的長韶婁高速公路正式通車，這條高速被認為既是紅色旅游線，也是長沙輻射湘中地區(qū)的重要通道。然而，令人“振奮”的背后，卻有一家民營企業(yè)在無休止地發(fā)函、申訴、阻工，不斷升級的矛盾甚至引發(fā)了拳腳相加的沖突。
這家民營企業(yè)名為湖南凱旋長潭西線高速公路有限公司，其投資運營的長潭西高速公路，位于湖南長株潭“金三角”地區(qū)，是湖南省首條BOT項目，曾多次獲得“項目建設(shè)先進單位”、“項目運營先進單位”等稱號。然而，近兩年，投資經(jīng)營這條公路的民營公司，卻變成了“申訴大戶”。
“喜結(jié)良緣”變成“反目成仇”
隨著高速路網(wǎng)和城市干道的快速發(fā)展，曾作為金三角“印鈔機”的長潭西線效益不斷下滑，而長韶婁高速公路的修建與“占用”路段，則令長潭西公司與地方政府的矛盾不斷升級。湖南省高速公路BOT的“樣板”項目，如今成了“鬧心”項目。
2007年2月6日，長沙市學(xué)士收費站彩球高懸、鑼鼓喧天，“長潭西線高速”舉行竣工通車典禮，當(dāng)天，湖南省內(nèi)媒體均予以重點報道，描述“長潭西高速位于長株潭‘金三角’地區(qū)，建成通車后，對加快長株潭經(jīng)濟一體化有重要意義”。
這也是讓長潭西公司負責(zé)人劉開勇很是“驕傲”的一天。他告訴《經(jīng)濟參考報》記者，2003年前后，湖南高速公路建設(shè)在全國排名倒數(shù)，當(dāng)年，湖南省政府到上海招商，引進民間資本投資高速公路建設(shè)。就是在這次招商會上，他們被引進湖南投資建設(shè)長潭西高速BOT項目，當(dāng)時湖南省交通廳代表省政府與他們簽訂了《湖南省長沙至湘潭西線高速公路特許經(jīng)營合同》。
湖南省交通廳相關(guān)處室負責(zé)人接受記者采訪時也說，由于湖南省高速公路當(dāng)時缺乏建設(shè)資金，急需引入民間資本發(fā)展，省里對長潭西公司給予了優(yōu)厚條件。
當(dāng)時，雙方的雄心壯志是要“樹立湖南省高速公路BOT項目的樣板”。的確，長潭西線建成通車后，當(dāng)?shù)厮緳C經(jīng)常拿這條路對比政府投資建設(shè)的高速公路，尤其令人印象深刻的是，2008年南方冰災(zāi)期間，其它高速公路一度全部封閉，只有長潭西線還在運營。
然而，讓劉開勇沒有想到的是，隨著長沙至湘潭間高速路網(wǎng)、城市干道的快速建設(shè)，這條位于所謂“金三角”的“印鈔機”效益出現(xiàn)下滑，甚至面臨虧損風(fēng)險。至此，雙方矛盾開始逐漸增多，并且愈演愈烈。
而最新的導(dǎo)火索是長韶婁高速公路的修建。這條高速公路是政府投資修建的湖南省重點工程，與長潭西線相交，根據(jù)規(guī)劃要在相交位置進行“赤江互通”施工，而在施工中，要占用長潭西線的道路，修建臨時通道供車輛通行。
為此，長潭西線員工多次阻工，并找到長韶婁公司辦公區(qū)“討要說法”。2014年，長潭西公司四處奔走，先后向湖南省委、省政府、省人大、省交通廳、省總工會、省信訪局、中國貿(mào)促會湖南省分會及有關(guān)部門反映問題。記者在長潭西公司提供的一份《員工請愿書——還我們工作和生活的權(quán)利》的材料中看到，密密麻麻的職工手印有近四頁之多，材料中說長韶婁高速富有競爭性，可能導(dǎo)致長潭西收費額日益下降，公司成為破產(chǎn)企業(yè)，員工也將面臨“下崗”局面。
長潭西公司的“奔走”迫使湖南省政府多次召開協(xié)調(diào)會。記者看到湖南省政府一位領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)材料中批示：“必須明確長潭西公司的利益訴求”，他強調(diào)，“必須以合法方式表達”，“否則一切后果由長潭西公司及其主要負責(zé)人承擔(dān)。”
而就在長韶婁通車在即之時，雙方矛盾持續(xù)升級。據(jù)長韶婁高速反映，長潭西職工連續(xù)多日到公司滋事，糾纏工作人員甚至發(fā)生言語沖突。而長潭西公司的說法是，2014年11月25日，長韶婁公司辦公室副主任帶領(lǐng)上百名身著防暴特警服裝人員對他們的部分員工大打出手，導(dǎo)致33人受到傷害，6人住院治療，他們要求“嚴懲打人兇手和幕后主謀”。
有瑕疵的合同該不該遵守
長潭西公司稱，BOT合同中有“不得修建競爭性高速公路”的條款，湖南省交通廳則指出，國家經(jīng)濟要發(fā)展，路網(wǎng)要形成，政府要考慮改善交通基礎(chǔ)設(shè)施。原來簽訂的合同沒有“頂層設(shè)計”，是不合法的。有瑕疵的合同究竟該不該遵守？
“中央強調(diào)依法治國，我們就是要求按照《合同法》來辦事。”劉開勇說。根據(jù)長潭西公司反映，由于湖南省交通廳未履行BOT合同中的部分條款，導(dǎo)致他們公司出現(xiàn)巨大經(jīng)濟損失。
劉開勇介紹，當(dāng)初湖南省答應(yīng)征收土地、拆遷安置等費用由政府以每公里152萬元“包干”，可后來補償標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，實際的征收拆遷補償支出增加了約1.6億元。根據(jù)當(dāng)時省政府下達的“原定BOT合同和政策不變”的文件規(guī)定，先由長潭西公司墊付，后由省政府和省交通廳給予政策性補償，但至今未果。
另外，長潭西公司反映，長潭西線湘潭收費站建設(shè)過程中，在已經(jīng)完成70%以上土建時，湖南省交通廳要求將收費站后移，不但給公司造成損失，還造成長潭西不能全省聯(lián)網(wǎng)收費。現(xiàn)在湖南省交通廳又要求湘潭收費站前移，以解決全省聯(lián)網(wǎng)收費和擁堵等問題。這些移站，都給公司造成損失。
實際上，長潭西公司與湖南省交通廳之間最根本的矛盾集中在BOT合同中的一個條款，該合同第八章有條款規(guī)定“在本項目附近甲方不得進行任何競爭性的建設(shè)規(guī)劃。如果依照法律、法規(guī)確實必須另建收費公路，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮由乙方投資建設(shè)”。
而近年來，隨著國家和湖南省高速路網(wǎng)建設(shè)加快，長潭西線附近修建了兩條收費高速公路，長韶婁是其中之一，另一條是長湘高速公路。
根據(jù)長潭西公司聘請的專業(yè)評估公司的評估，長韶婁高速開通后，因其與長潭西相交，將分流其40%到50%的車流量通行費，合計損失可達11億余元。長潭西公司同時提出，2012年建成通車的長湘高速公路已經(jīng)分流了長潭西20%到30%的車輛通行費。
長潭西公司認為，長韶婁與長湘高速對長潭西高速形成了實質(zhì)競爭，它們的修建違背合約，給公司經(jīng)營帶來了不應(yīng)承受的巨大風(fēng)險。
對此，湖南省交通廳基本建設(shè)處處長羅恒在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，當(dāng)年簽署B(yǎng)OT合同時，部分政府部門的法治意識較為淡薄，因此合同里出現(xiàn)了一些現(xiàn)在看來無法兌現(xiàn)的承諾。
羅恒說，特許經(jīng)營合同內(nèi)確有“不得修建競爭性高速公路”的條款，但應(yīng)為無效條款。國家經(jīng)濟要發(fā)展，路網(wǎng)要形成，肯定要服從大局，長潭西線設(shè)計流量日均2.5萬輛，現(xiàn)在已經(jīng)超過3萬輛，在這種情況下，政府要考慮改善交通基礎(chǔ)設(shè)施。原來簽訂的合同沒有‘頂層設(shè)計’，是不合法的。
湖南省交通廳政策法規(guī)處文件顯示，該條款違背行政許可法、公路法、合同法以及行政法律的強制性規(guī)定，有損社會公共利益，侵犯了交通部門規(guī)劃建設(shè)高速公路的法律職權(quán)，為無效條款。“但該解釋只是交通廳法規(guī)處的解釋。”羅恒強調(diào)。
湖南省交通廳認為，分流是高速公路路網(wǎng)形成的結(jié)果，屬政策性因素影響，因涉及面廣不應(yīng)進行補償，以避免引起其他BOT項目的連鎖反應(yīng)。
至于征地拆遷補償?shù)膯栴}，羅恒認為這是國家政策引起的，與交通部門沒有多大關(guān)系。征地拆遷的補償應(yīng)由投資人負責(zé)，怎么能讓政府承擔(dān)？
民資基建投資之路仍不平坦
長潭西公司與湖南省交通廳之間的糾紛表明，民資進入交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的道路并不平坦。從長潭西線的糾紛矛盾來看，民資企業(yè)就像個“私生子”，似乎有不少解不開的心結(jié)。如何既滿足城市路網(wǎng)發(fā)展等基建需求，又不傷害民資進入的積極性，成為地方政府亟待思考和解決的問題。
“實際上，我們就是一枚‘棋子’。”長韶婁高速項目經(jīng)理林偉平接受采訪時說。他認為，長韶婁和長潭西并不是兩條平行的公路，之所以發(fā)生矛盾就是長潭西公司想利用這條即將通車的高速公路為要挾，與交通部門談條件。
長潭西公司負責(zé)人一再強調(diào)，湖南省交通廳未履行BOT合同部分條款給公司帶來損失，他們并不是要政府補償多少錢，而是希望以延長長潭西高速6到7年的收費年限進行補償。
一位業(yè)內(nèi)人士說，高速公路建設(shè)中不可避免會遇到各種各樣矛盾、糾紛甚至扯皮的事，但如果都是國有企業(yè)，政府召開協(xié)調(diào)會就可以解決，但如果是民營企業(yè)，政府協(xié)調(diào)解決問題的難度就很大。
劉開勇向記者反映，在“赤江”互通施工中，長韶婁公司在未與他們公司談妥任何經(jīng)濟補償和未簽訂各項協(xié)議的情況下，違反《公路法》強行在長潭西高速公路長沙起點段修建，挖毀長潭西高速公路1.49公里主線的路基、路面、天橋等交通設(shè)施。同時在施工期間影響原走長潭西高速的部分車輛繞道走其他高速進入長沙，每天要減少長潭西高速20%的車輛通行費。“在未經(jīng)我們公司同意的情況下，湖南交通部門就給長韶婁公司發(fā)放施工許可證，結(jié)果他們挖我的路是合法的，我阻止他們就成了違法行為！”
長潭西公司提出，依據(jù)《湖南省交通運輸系統(tǒng)行政事業(yè)性收費管理辦法》計算“赤江”互通修建應(yīng)補償長潭西高速的公路占用費，按每天2元/平方米收取，金額為6354萬元。
長韶婁公司認為，對方計算占用費法律依據(jù)不足，文件適用主體不對。按照《公路法》，建設(shè)單位應(yīng)對占用的公路予以修復(fù)、改建或予以相應(yīng)經(jīng)濟補償。長韶婁在赤江互通建設(shè)期間進行了臨時改道施工，不影響長潭西正常通行，施工完成后，將對改道段進行恢復(fù)，對車流量影響及不可恢復(fù)設(shè)施進行補償。
羅恒介紹，按照湖南省慣例，占用高速修建互通工程一般采用一次性50到70萬元打包解決。
長潭西公司表示，其在長潭西項目中投資已達15億余元，截至目前建設(shè)運營10多年。按慣例，投資經(jīng)營高速公路項目前10年屬于培育期，等待的是后面20年經(jīng)營收回投資和回報。目前的情況導(dǎo)致股東投資長潭西項目的合法財產(chǎn)得不到合法保護，本應(yīng)有著高額回報的項目半路“夭折”。
記者了解到，為了解決長潭西線的問題，湖南交通部門曾提議讓國有公司收購長潭西特許經(jīng)營權(quán)，但談判進行了數(shù)月，最后各方仍未達成一致。
“全省高速公路有一二十個BOT項目，如果都是這樣那就無法管理了。”羅恒說：“現(xiàn)在湖南省的BOT（高速公路）模式是失敗的，很多BOT項目投資進來的時候根本沒錢，施工單位的錢拖欠，民工的工資無法支付，還套取銀行資金等。所以我們現(xiàn)在盡量不用BOT模式，效益最好和最差的公路都由政府建設(shè)，效益不好不差的可以招商，且盡量與實力強的國企合作。”
而就在2014年9月，湖南省還發(fā)布了124個專門吸引民間投資的重大公共建設(shè)項目，總投資額達1756億元。
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什么是BOT
BOT，即“建造-經(jīng)營-移交”（Build-Operate-Transfer），是指政府通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)外商或私營商進行項目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施）的融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護，在規(guī)定的特許期內(nèi)向該項目的使用者收取費用，由此回收項目的投資、經(jīng)營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后將項目移交回政府。
BOT自1984年土耳其首相奧扎爾應(yīng)用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化過程中后，引起了世界各國尤其是發(fā)展中國家的廣泛關(guān)注和應(yīng)用，是為大型項目融資的一種流行方式。在我國，BOT是政府通過與企業(yè)簽定特許權(quán)協(xié)議吸引資本加快國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種手段，故也常稱作“特許權(quán)或特許經(jīng)營”。
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觀點 |
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鼓勵民間投資須法治護航 |
| 丁文杰
張春保 史衛(wèi)燕 |
在全面深化改革的背景下，“BOT”成為熱詞，并不斷出現(xiàn)在地方的政府工作報告中。實際上，為鼓勵民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，我國多次出臺相關(guān)政策文件，并掀起多輪BOT投資熱潮。2004年5月，建設(shè)部出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，2005年和2010年，國務(wù)院前后出臺鼓勵和引導(dǎo)民間投資的“舊36條”、“新36條”。
然而，湖南首條BOT高速公路項目，歷經(jīng)多年營運，從最初的“喜結(jié)良緣”到現(xiàn)在的“反目成仇”，從最初的“大操大辦”到現(xiàn)在的“大吵大鬧”，不能不讓人唏噓感慨。尤其是，湖南交通主管部門甚至認為本省所有高速公路的BOT項目都是失敗的，這就更加值得深思追問，到底是為什么？
曾幾何時，民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域被稱為“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象，也就是說看得見，但隔著一層玻璃，摸不著；或者進了門卻被“彈”了出來；或者進了門，卻發(fā)現(xiàn)里邊蹲著個大老虎，無不恐怖之至、毛骨悚然。最終的結(jié)果是，國家政策鼓勵，民資盡興而進，最終卻落了個敗興而歸的下場。
一段時間以來，這樣的例子不勝枚舉。記者曾經(jīng)采訪過湖南某地一個長途汽車站項目，當(dāng)?shù)卣疄榻鉀Q資金不足，采取招商引資方式引進民間資本修建，可豪華氣派的汽車站建好后卻閑置多年，原因是當(dāng)?shù)亟煌ú块T考慮到其所屬運輸企業(yè)的利益，不安排運輸線路，造成民營企業(yè)老板負債累累、四處奔波、到處申訴。
國家政策如此鼓勵民間投資，可民資進入交通領(lǐng)域為何還如此難呢？其實說到底還是體制機制沒有理順，還是一個利益問題。在這些領(lǐng)域，大多數(shù)情況下，政府主管部門既是裁判員，又是運動員；既是行政主管部門，又是“利益攸關(guān)方”。在一些系統(tǒng)內(nèi)部，往往就是一個“獨立王國”，往往習(xí)慣于通過“領(lǐng)導(dǎo)批示”、開“協(xié)調(diào)會”等方式解決問題，往往是公平競爭的市場規(guī)則被大量的“慣例”、“潛規(guī)則”所取代。在基層，經(jīng)常可以聽到“跟政府鬧不是找死嗎”的言論，實際上，一些政府部門是鐵打的營盤流水的兵，新官不理舊事，作為民營資本，一旦與政府發(fā)生糾紛，根本拖不起，鬧不起，最后往往陷入無底深淵。
此外，在地方BOT項目運作中，地方政府需要更多地考慮路網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等全局問題，但也不應(yīng)忽視民資的基本訴求。畢竟在市場經(jīng)濟中，民營企業(yè)的逐利性是“應(yīng)有之義”，一旦利益受損，民資何來積極性？特別是，一般BOT項目都簽訂了相關(guān)合同，一旦簽訂合同，就必須要維護法律的尊嚴，在法律框架內(nèi)解決糾紛，不能說白紙黑字的合同政府一句話就作廢，不能說對自己有利的條款就有效，對自己不利的條款就無效。對于因服從經(jīng)濟發(fā)展“全局”，民營企業(yè)必須做出一定“犧牲”的情況，地方政府還需做好相應(yīng)的“合理”補償。否則，鼓勵民間投資就會成為一句空話，一個“死結(jié)”。
黨的十八屆四中全會提出全面依法治國，應(yīng)該說為打破這種部門利益主導(dǎo)的“游戲規(guī)則”、激活民間投資帶來了前所未有的契機。要想解開民間資本進入公共領(lǐng)域這個“死結(jié)”，最根本的方面就是依法辦事。在法律框架內(nèi)制定游戲規(guī)則，不僅保護民間資本的權(quán)益，也是保護政府的權(quán)益；不僅民資要依法維權(quán)，政府也要依法維權(quán)。
