國(guó)家體育場(chǎng)“鳥巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年,剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。從招投標(biāo)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全程,一系列不符合PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法,都給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的最終失敗埋下了伏筆。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn),PPP模式與現(xiàn)行的一些財(cái)務(wù)、法律制度存在矛盾之處。以“鳥巢”的盈利計(jì)算為例,如果按折舊計(jì)提,則運(yùn)營(yíng)方無(wú)法實(shí)現(xiàn)分紅;如果按股權(quán)清算,則北京市政府30年不要分紅的承諾違法。專家表示,全面推行PPP模式,首先要清除制度上的羈絆。
“鳥巢”半路散伙
將近十年前,北京市政府決定對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)“鳥巢”等項(xiàng)目采用PPP模式,“鳥巢”成為我國(guó)首個(gè)采用PPP模式建設(shè)的大型體育場(chǎng)館。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收?qǐng)觥?BR> 《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,在“鳥巢”總計(jì)近32億元的投資中,由中國(guó)中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%,北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表北京市政府支付剩余的58%,雙方按投資比例組建國(guó)家體育場(chǎng)有限公司,負(fù)責(zé)“鳥巢”的融資、建設(shè)、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧。期滿后,“鳥巢”由北京市政府收回。
為使項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行,合作雙方都盡力為對(duì)方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資,還要為“鳥巢”承擔(dān)每年高達(dá)1.5億元人民幣的運(yùn)營(yíng)費(fèi)和利息支出風(fēng)險(xiǎn);而北京市政府則提供了許多鼓勵(lì)和激勵(lì)措施,盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險(xiǎn),如提供低價(jià)項(xiàng)目土地,價(jià)格僅為相鄰地段的十分之一等。
開工不到四年,這座世界同類體育場(chǎng)中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴(yán)格的體育場(chǎng)矗立在世人面前,并圓滿完成奧運(yùn)會(huì)的主要賽事任務(wù)。數(shù)據(jù)表明,包括“鳥巢”在內(nèi)的六個(gè)場(chǎng)館及設(shè)施項(xiàng)目總投資約194億元,除北京市政府出資20億元外,其余約174億元都是社會(huì)資本。
在北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái),PPP模式在“鳥巢”等奧運(yùn)體育場(chǎng)館的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用,它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動(dòng)員社會(huì)資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道,實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,使相關(guān)部門從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù),搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁,也鍛煉了參與合作的國(guó)內(nèi)企業(yè),加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
令人惋惜的是,“鳥巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年,剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。
2009年8月29日,北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》,對(duì)“鳥巢”經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行股份制改造:中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán),轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份;國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等公司高層由北京市國(guó)資委派任。這意味著PPP模式在我國(guó)大型體育場(chǎng)館建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的首次應(yīng)用宣告“夭折”。
盈利計(jì)算悖論
“鳥巢”項(xiàng)目的失敗暴露出在執(zhí)行過(guò)程中,PPP模式與現(xiàn)行的財(cái)務(wù)、法律等制度還存在矛盾。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn),一方面,“鳥巢”的招標(biāo)流程不完全符合PPP項(xiàng)目要求。將設(shè)計(jì)責(zé)任交給投標(biāo)人是體育場(chǎng)館建設(shè)的重要特點(diǎn),但在“鳥巢”招標(biāo)過(guò)程中,北京市政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計(jì)方案,造成設(shè)計(jì)上對(duì)體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)考慮不足,限制了項(xiàng)目公司在賽后對(duì)“鳥巢”商業(yè)效率的最大化。
另一方面,招標(biāo)時(shí)過(guò)于看重融資能力,賽后運(yùn)營(yíng)管理能力沒(méi)有引起足夠重視,中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機(jī)制。由中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國(guó)金州控股集團(tuán)等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體,上述三方都具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和良好的融資能力,但都未經(jīng)營(yíng)過(guò)體育場(chǎng)館,嚴(yán)重缺乏運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和體育產(chǎn)業(yè)資源,注定了賽后運(yùn)營(yíng)的盈利模式單一。同時(shí),三方都想從建設(shè)承包合同中獲利,對(duì)建設(shè)方案失去良好控制,成本超出概算約4.56億元,惡化了項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表。
此外,國(guó)家體育場(chǎng)的“定位”加上公眾對(duì)PPP模式認(rèn)知不清,直接影響了賽后運(yùn)營(yíng)效益。運(yùn)營(yíng)方在諸如企業(yè)冠名,觀眾座位椅冠名等商業(yè)運(yùn)作方面均招致非議,出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”,運(yùn)營(yíng)商不斷提出的舉辦演唱會(huì)等文藝活動(dòng)申請(qǐng),也被相關(guān)部門以消防安全等原因駁回。有專家說(shuō):“企業(yè)想做一些事,但政府部門的限制比較多。”
值得注意的是,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn),在PPP執(zhí)行過(guò)程中,PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾。例如,按照現(xiàn)在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提折舊,讓“鳥巢”的盈利計(jì)算成為一個(gè)難題。在30年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi),運(yùn)營(yíng)方事實(shí)上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”,根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)分紅。再如按照公司清算辦法,公司必須按照股權(quán)來(lái)清算,北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法。
“鳥巢”經(jīng)營(yíng)權(quán)由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后,逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡,值得充分肯定。“但是政府收回‘鳥巢’經(jīng)營(yíng)權(quán),違背了PPP模式初衷,對(duì)我國(guó)今后大型體育場(chǎng)館PPP模式的推廣存在不利影響。”一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。
兩份指南之惑
隨著PPP新一輪熱潮來(lái)襲,為了更好地支持PPP的實(shí)際運(yùn)作,財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布。然而,兩個(gè)部門各推各的管理辦法,也讓市場(chǎng)頗感困惑。
2014年12月4日,財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》,分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)。
今年1月19日,財(cái)政部再次發(fā)布通知,規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作,進(jìn)一步介紹了PPP項(xiàng)目合同體系。當(dāng)日,發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》公開征求意見的公告。
“發(fā)改委和財(cái)政部同一天發(fā)文,這是好事。”有專家表示,財(cái)政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP,表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時(shí),作為推廣PPP模式的重要制度設(shè)計(jì),目前已現(xiàn)兩部指南和辦法,“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話,就很容易給市場(chǎng)造成困惑”。
一些專家和企業(yè)界人士建議兩個(gè)指南應(yīng)該統(tǒng)一,否則會(huì)使基層在實(shí)踐中無(wú)所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)程遙說(shuō),還要做好政府、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分,“首先不能出現(xiàn)自己人打架”。
清除制度羈絆
經(jīng)過(guò)一年的探索實(shí)踐,PPP政策框架基本成型,15個(gè)省份30個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。多位專家表示,全面推行PPP模式,首當(dāng)其沖的問(wèn)題是要清除制度上的羈絆,確立制度威信。
程遙說(shuō),當(dāng)前深化PPP模式亟須從對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)、推行和監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和完善。他進(jìn)一步建議,全面推廣PPP模式必須要有制度護(hù)航,應(yīng)該從國(guó)家層面確定一個(gè)權(quán)威的法律,從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力,避免中央部門或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突。
財(cái)政部金融司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,下一步,財(cái)政部將與其他有關(guān)主管部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),共同推進(jìn)PPP制度建設(shè)。制度建設(shè)把握三個(gè)原則:一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),著力提高財(cái)政資金使用效益;二是有利于簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化程序、提高效率,確保項(xiàng)目順利推進(jìn)實(shí)施;三是有利于合同履約管理,依法保障PPP各參與方的合法權(quán)益,確保“按合同辦事”。
上述負(fù)責(zé)人表示,由于缺乏可借鑒的成熟范例,對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目操作有一個(gè)掌握的過(guò)程,一些地方存在工作準(zhǔn)備不足、信心不足的問(wèn)題。財(cái)政部將針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的困難,積極幫助地方協(xié)調(diào)解決,并研究給予必要的政策支持。
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專家建議建立多部門全程監(jiān)管機(jī)制 |
2015年伊始,各地PPP項(xiàng)目蜂擁而上,多省份計(jì)劃引資動(dòng)輒千億元。但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在陜西、黑龍江、廣東和廣西等地采訪發(fā)現(xiàn),不少地區(qū)對(duì)PPP模式“一頭霧水”,難以邁出PPP模式探索“第一步”。
專家建議,各地宜規(guī)范操作流程,引入第三方機(jī)構(gòu),分行業(yè)和領(lǐng)域建立浮動(dòng)收益率機(jī)制,確保PPP模式可持續(xù)發(fā)展。
多部門全程監(jiān)管機(jī)制待建
針對(duì)如何規(guī)范PPP操作流程,北京市發(fā)改委委員楊旭輝建議,將PPP適用項(xiàng)目分為新建項(xiàng)目、在建、已建成項(xiàng)目。新建項(xiàng)目中,又可根據(jù)行業(yè)特征和收益情況分為三大類:第一類是經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目,可采取依法放開市場(chǎng),政府不再直接投入的模式;第二類是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目,可采取雙方以股權(quán)合作方式,建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制;第三類是非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目,可采取捆綁式項(xiàng)目法人招標(biāo)方式由社會(huì)資本組織實(shí)施,也可由政府回購(gòu)或購(gòu)買服務(wù)。
此外,專家建議,行業(yè)主管部門可依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái),制定PPP項(xiàng)目方案,多部門聯(lián)合審批審核。由行業(yè)主管部門組織專業(yè)技術(shù)人才,設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目投融資方案,包括投資人資質(zhì)條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收益率價(jià)格測(cè)算以及監(jiān)管方式等。方案制定后,經(jīng)政府主管部門審核,再交由發(fā)改委、財(cái)政等多部門審核,并報(bào)省級(jí)政府審議后執(zhí)行。
“這些項(xiàng)目方案必須具有預(yù)見性和前瞻性,并符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及解決機(jī)制方案等基本要求。”中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康說(shuō)。
同時(shí),應(yīng)促進(jìn)政府和社會(huì)資本談判確定合約文本,建立多部門對(duì)項(xiàng)目全程監(jiān)督管理機(jī)制。廣西、重慶等地發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人建議,包括財(cái)政、審計(jì)等多部門宜在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái),對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管,可委托中介機(jī)構(gòu)開展建設(shè)全過(guò)程、運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程的跟蹤審計(jì),加強(qiáng)績(jī)效考評(píng),完善正常、規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。
引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)
黑龍江、陜西和廣西等地發(fā)改委和財(cái)政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為,具體PPP項(xiàng)目方案的編制,需要法律、金融、管理等各方面技術(shù)人才。一旦各地PPP項(xiàng)目“蜂擁而上”,很容易導(dǎo)致PPP模式因缺乏科學(xué)性而“流產(chǎn)”。各地應(yīng)在國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上,引入權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目方案。
廣西大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)秦建文建議,首先,可引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)分行業(yè)和領(lǐng)域,組建PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制隊(duì)伍;其次,具體PPP項(xiàng)目實(shí)施前,由中標(biāo)科研團(tuán)隊(duì)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的要求,對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì);第三,設(shè)計(jì)方案完成,政府部門進(jìn)行審核后,根據(jù)方案向社會(huì)資本招投標(biāo),由簽訂合同的社會(huì)資本支付此前科研團(tuán)隊(duì)的服務(wù)費(fèi)用。
還有專家建議,由政府主管部門牽頭,在項(xiàng)目方案和合約制定時(shí),引入第三方中介機(jī)構(gòu)開展評(píng)估,向其購(gòu)買服務(wù),第三方中介機(jī)構(gòu)參與討論,直接為政府部門的決策提供參考,供其與社會(huì)資本談判。除項(xiàng)目設(shè)計(jì)的前期階段外,第三方機(jī)構(gòu)還參與后續(xù)運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計(jì)。
“無(wú)論何種方案,都須堅(jiān)持五個(gè)原則:利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、公共利益最大化、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧、收益約束機(jī)制,這是PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的宗旨。”賈康說(shuō),各地各部門可充分借助國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)的行業(yè)專家?guī)欤劳衅脚_(tái)對(duì)具體PPP項(xiàng)目方案進(jìn)行設(shè)計(jì)。
建立浮動(dòng)收益率機(jī)制
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新認(rèn)為,在PPP項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中,社會(huì)資本最關(guān)注的無(wú)疑是回報(bào)率,但由于PPP模式項(xiàng)目的時(shí)間跨度長(zhǎng)、投資額度大,如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確,幾乎沒(méi)有社會(huì)資本敢在PPP項(xiàng)目上投入,因此如何建立浮動(dòng)收益率機(jī)制,是解決基層“一頭霧水”的關(guān)鍵,也是激活社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要因素。專家認(rèn)為,建立浮動(dòng)收益率機(jī)制須堅(jiān)持多方面原則。
首先,既實(shí)現(xiàn)合理回報(bào),又避免暴利。一些專家和企業(yè)界人士認(rèn)為,PPP項(xiàng)目收益率以略高于銀行貸款利率最為合適,項(xiàng)目方案對(duì)企業(yè)投資內(nèi)部收益率的設(shè)計(jì)原則上應(yīng)按8%測(cè)算,可結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和利率水平進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,確立這一原則后,則可通過(guò)專業(yè)人才、法律、金融等多方面人才通過(guò)前瞻和預(yù)測(cè),結(jié)合物價(jià)水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等多種因素,科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目建造運(yùn)營(yíng)和預(yù)期收益,制定可控的價(jià)格調(diào)整預(yù)案,確保社會(huì)資本利潤(rùn)率處于合理區(qū)間。
多位專家建議,浮動(dòng)收益率機(jī)制應(yīng)固定一個(gè)周期,然后根據(jù)環(huán)境的變化重新核算,每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格,企業(yè)通過(guò)提高效率,便可獲得一定的超額利潤(rùn)。到下一個(gè)周期后,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì),政府可對(duì)價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,有助于形成良性的正向激勵(lì),促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展。