“這些事不能往下說，剩下都是眼淚了！”《經(jīng)濟參考報》記者在東北一個地級市采訪時，一位企業(yè)家談及PPP欲言又止，既有所顧慮，又擔心失去表達機會。
記者走訪多地發(fā)現(xiàn)，雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現(xiàn)“響應號召多，實際推進少”的現(xiàn)象。其背后一個重要原因是，地方政府部門在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出執(zhí)行力弱、缺乏契約精神等問題，社會資本對PPP模式仍然顧慮重重。甚至有企業(yè)家稱PPP項目“合同是張紙，簽完隨時改”。
政策隨意承諾縮水市場規(guī)則退居二線
多位企業(yè)家在接受采訪時稱，對于PPP項目的擔心主要在于有些地方政府部門契約精神匱乏，導致企業(yè)面臨政策隨意性風險、兌現(xiàn)風險和換屆風險。
華鴻水務集團與一些市、縣有污水處理方面的合作。集團董事長林金華對《經(jīng)濟參考報》記者說，由于物價上漲需要調(diào)整補貼，公司和一些地方政府產(chǎn)生矛盾。有的地方政府會考慮你的利益，有的地方政府完全不管你。“一個地方一種做法，換一個領導一套政策。這種隨意性與法理相抵觸，企業(yè)往往無所適從”。
不少企業(yè)反映，地方黨政負責人拍腦袋定的調(diào)子，有時就是PPP合作的準則。北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新憂慮地說：“競爭、透明等市場規(guī)則退居二線，你說企業(yè)怎么能不擔心？”
記者發(fā)現(xiàn)，在一些PPP項目合作中，地方政府部門往往會承諾一些條件，但經(jīng)常出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或完全不兌現(xiàn)的情況。一些受訪的污水處理企業(yè)反映，在污水處理廠按合同建成后，地方政府承諾建設的管網(wǎng)并沒有配套，導致社會資本成了“孤島”。再如北京“鳥巢”和五環(huán)路兩個項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會資本按原計劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權，PPP模式以失敗告終。
此外，不少接受采訪的企業(yè)家反映，地方政府部門換屆時“新官不理舊賬”的做法是社會資本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的時候，很容易發(fā)生扯皮。
南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設污水處理廠項目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費，但由于園區(qū)管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付水費。由于項目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。類似的情況不少企業(yè)都遇到過。龍江環(huán)保集團股份有限公司總裁樸庸健說，目前一些地方政府換屆后對項目運營管理不連貫，不遵守雙方約定的項目協(xié)議，大幅加劇PPP項目投資風險。
政府包辦事務過多監(jiān)管邊界模糊不清
政府不履職或經(jīng)常動用行政手段干預，也是PPP模式在推廣過程中遭遇的一道隱形“彈簧門”。樸庸健說：“地方政府一般都較為強勢，如果地方操作不到位或者履約的自覺性不好，企業(yè)的合法權益是無法保障的。”
“運用PPP模式需要政府部門減少公共資源的直接配置，充分激發(fā)市場活力，但現(xiàn)實情況恰好相反。”樸庸健說。
龍江環(huán)保集團股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務企業(yè)，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設計時，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下，自行研究確定的日污水處理能力達到15萬噸，但實際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬噸。貌似規(guī)模大了，政績多了，可沒那么大的量，結(jié)果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。
這樣的情況并不罕見。《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到，一些污水處理企業(yè)與地方政府以BOT（建設-運營-移交）模式合作修建污水處理廠時，政府部門要求他們上馬污水處理規(guī)模很大的處理設備，承諾通過加大管網(wǎng)建設使若干年后污水收集量達到規(guī)模。然而若干年后，污水收集量始終難以達到相應規(guī)模，造成企業(yè)設備大量閑置，無法獲得合理回報。
“一些地方在強調(diào)PPP項目引入社會資本促進公用事業(yè)積極發(fā)展時，沒有完全厘清政府與企業(yè)的角色定位，政府包辦的事務過多過細，監(jiān)管邊界不明晰。”樸庸健說。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為，PPP模式中出現(xiàn)的問題，既是政府部門“應該干的事沒干好”，又是“不該干的事情干了很多”，比如干預企業(yè)的投資決策等，這些行為非常不利于PPP項目健康發(fā)展。
完善PPP合同制監(jiān)督政府失信行為
一些接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的學者和企業(yè)家建議，公共基礎設施PPP項目涉及面廣、投資額大、合作周期長，需要建立程序嚴密、運行規(guī)范、監(jiān)督嚴格有效的監(jiān)管流程，實現(xiàn)全過程動態(tài)監(jiān)管，真正維護公眾利益。
專家建議，完善PPP合同制定，突出涵蓋性和權威性，為進行下一步規(guī)范監(jiān)管打牢基礎。由于PPP伙伴合作關系建立在特許經(jīng)營合同基礎之上，因此監(jiān)管首先是依托合同實施。
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說，國外很重視PPP合同范本的制定，很多重要領域的PPP標準合同的頁數(shù)一般在1000頁以上，而監(jiān)管有效與否的關鍵在于合同規(guī)定的明確程度。PPP項目各方應依托國家PPP綜合服務平臺，在特許權協(xié)議中詳盡規(guī)定應承擔的責任與義務、風險應對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。
黑龍江財政廳和廣西財政廳的工作人員認為，應建立一支專業(yè)性強和技能充實的高素質(zhì)人才隊伍，對PPP項目建設、運營進行全方位有效監(jiān)管。在充分整合PPP信息資源基礎上，搭建國家PPP綜合服務平臺，實現(xiàn)PPP項目數(shù)據(jù)、征信、運作和監(jiān)管的公開化，有效規(guī)避信息不對稱、尋租空間大、政府或企業(yè)違約失范等問題。
同時，應加強PPP項目準入環(huán)節(jié)監(jiān)管和審批，引入財政“一票否決”，建立中長期預算規(guī)劃。中國PPP研究院院長賈康認為，PPP屬于政府投資公共項目，其未來每年的支出總額便是政府未來債務。國際貨幣基金組織（IMF）強調(diào)財政部門在PPP項目立項上有否決權，而我國目前財政部門的約束力比較弱。
郭建新認為，PPP模式獨有的長期付費機制需要配套的預算支持，但我國實行的年度預算機制使PPP長期款項支付難以保證，可嘗試依托國家PPP綜合服務平臺，建立PPP項目中長期預算規(guī)劃，對其中政府支出責任的部分明確列示，予以監(jiān)管，確保項目有支付能力。
此外，樸庸健建議，落實政府監(jiān)管機構(gòu)在公共項目實施中的責任追究制度，強化對監(jiān)管者的問責和執(zhí)行。他舉例說，國務院頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》去年起正式施行，其中規(guī)定“污水處理費應當納入地方財政預算管理，專項用于城鎮(zhèn)污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置，不得挪作他用”。但因該條例沒有配套處罰辦法，政府支付運營費用隨意性大。專家建議依托國家PPP綜合服務平臺，探索建立針對政府監(jiān)管的績效評價體系，引入民眾參與，對政府監(jiān)管越位、缺位和失信行為進行監(jiān)督。
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PPP項目信息不透明預留尋租空間 |
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專家呼吁搭建國家綜合服務平臺，打破地方利益格局 |
“社會資本參與PPP項目設施建設，必須對項目具體信息非常了解。但目前許多項目在省政府或發(fā)改委網(wǎng)站上公示，僅顯示項目名稱、法人和投資額等信息，關鍵信息基本都‘猶抱琵琶半遮面’，加上各政府部門審批程序錯綜復雜，更讓投資人‘望而退步’，給政府部門的尋租行為留下空間，難以取得社會資本信任。”泛華建設集團有限公司執(zhí)行董事山勁松說。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，在新一輪PPP投融資熱潮中，一些地方政府與社會資本之間面臨信息不對稱、地位懸殊難成伙伴關系等“結(jié)構(gòu)性”困境，嚴重阻礙PPP模式深入推進。
專家呼吁，我國宜未雨綢繆，激活閑置國家電子政務外網(wǎng)資源，搭建國家PPP綜合服務平臺，形成地方政府和社會資本平等合作載體，并通過信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP項目管理效率。
PPP深陷“結(jié)構(gòu)性”困境
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說，以往公共設施建設過程中，地方政府身兼投資者、經(jīng)營者和監(jiān)管者的三項職能，經(jīng)濟活動一旦出現(xiàn)問題或糾紛，地方政府基本依靠行政命令強行解決。
“地方政府即便不按合約行事，民營企業(yè)不敢也不會與地方政府‘撕破臉皮’。如果雙方缺乏平等合作的平臺，則地方政府的強勢地位很難改變，雙方也很難形成‘伙伴關系’。”國家行政學院教授許正中說。
中國PPP研究院院長賈康說，金融機構(gòu)的貸款，是基礎設施建設資金供給的最主要來源，但當前我國金融機構(gòu)市場化競爭不充分，實際金融供給嚴重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎設施建設的資金價格被金融供給的壟斷價格“綁架”，成為阻礙社會資本投資PPP項目的“攔路虎”之一。
多位專家和地方發(fā)改委、財政部門負責人指出，當前經(jīng)濟發(fā)展模式下，搭建國家PPP綜合服務平臺是破解PPP“結(jié)構(gòu)性”困局的“鑰匙”。如果各地搭建起不同的PPP服務平臺，極易出現(xiàn)類似住房公積金管理系統(tǒng)和不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)等“各自為政”現(xiàn)象，一些地方公積金管理系統(tǒng)動輒花費數(shù)千萬元，且很多管理系統(tǒng)難以兼容，不僅造成嚴重浪費，更是留下巨大尋租空間。
激活閑置信息資源
一些專家指出，當前，我國只需激活現(xiàn)有被閑置的信息資源，即可搭建國家PPP綜合服務平臺。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立說，國家電子政務外網(wǎng)是中央財政投巨資建設的重要基礎設施，由國家信息中心承建，主要服務于各級政務部門開展經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。2005年8月開工建設，2006年12月投入使用，迄今已經(jīng)累計運行服務近8年。如今，這套網(wǎng)絡省級覆蓋率達到100%，地市級覆蓋率近94%，已成為我國網(wǎng)絡覆蓋面最廣、承載業(yè)務類型最為豐富的政務公用網(wǎng)絡。
據(jù)了解，我國電子政務外網(wǎng)建成之后，功能并未完全發(fā)揮，目前仍然有許多資源被長期閑置。鄭新立認為，國家PPP綜合服務平臺完全可依托國家電子政務外網(wǎng)搭建，各政府職能部門、社會資本和中介機構(gòu)參與進來，享受有關PPP的各類公共服務。依托于國家政務外網(wǎng)搭建的國家PPP綜合服務平臺主要可分為四方面功能。
一是項目投融資功能，讓地方政府與全國的社會資本“自由聯(lián)姻”。各地篩選PPP適用項目后，在綜合服務平臺“投融資子平臺”上向全社會“亮相”，包括項目投資規(guī)模、融資管理、運營補貼和項目監(jiān)管等信息。地方政府通過PPP綜合服務平臺篩選參與建設運營的社會資本。
二是項目管理功能，各政府部門進行“零障礙”監(jiān)管PPP項目。PPP綜合服務平臺專設有“投資后管理子平臺”，應建章立制要求各部門在平臺上在線審批、立項和管理項目，各部門信息完全公開透明。社會資本投資后，可在平臺上在線監(jiān)控所投資項目的招投標、建設、運營全過程。
三是產(chǎn)權交易功能，社會資本參與項目“可進可出”。國家PPP綜合服務平臺上專設有產(chǎn)權交易功能。賈康說，各類社會資本可通過此平臺以基金、債券、信托等形式直接參與到PPP項目的投融資活動中，項目合作方如果想退出時則可借助此平臺出售、轉(zhuǎn)讓股權，而平臺上所投項目的在線經(jīng)營數(shù)據(jù)完全公開，零散的社會投資者可即時掌握項目進展指標，如同“K線圖”一樣成社會投資者是否“入股”項目的衡量指標，以推動提高投資方和運營方的投資管理效率，形成長效機制。
四是促進金融多樣化功能，打破金融機構(gòu)對基礎設施建設資金供給壟斷。賈康認為，一旦PPP項目通過國家PPP綜合服務平臺交易，零散社會資本參與其中，將可以對公共產(chǎn)品進行眾籌式募集資金，這將大幅拓展基礎設施建設的資金供給渠道，其收益率需求必然讓缺乏競爭的金融行業(yè)發(fā)生“鯰魚效應”，逐步形成金融供給多樣化，推動更為合理的基礎設施建設資金市場化價格的形成。
或成政府轉(zhuǎn)型突破口
專家認為，建立國家PPP綜合服務平臺后，重大項目信息將完全公開透明，打破各部門既得利益，形成政府和社會資本平等合作主體地位。并且，以信息化手段審批和監(jiān)管項目，將大幅提高政府管理效率，規(guī)避權力尋租。
鄭新立說，由于各地投資額達5000萬元以上的項目必須審核備案，國家PPP綜合服務平臺通過與國家電子政務外網(wǎng)有機結(jié)合，各部門對項目審批、招標等信息將在平臺上完全公開，國家只需對部門公務辦結(jié)時限、類型和模式進行規(guī)則確立，這將是打破政府部門既得利益的重要抓手。
賈康認為，PPP項目投資主體在建設初期，必須安裝流量監(jiān)測、視頻監(jiān)控等電子設備，并與PPP綜合服務平臺連接，而稅務、審計、計生等部門數(shù)據(jù)都錄入系統(tǒng)，則PPP項目經(jīng)濟數(shù)據(jù)和流量將在系統(tǒng)內(nèi)自動生成。地方政府各部門可直接通過平臺進行監(jiān)管，甚至直接使用平臺產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收取稅費等，這將成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段。國家PPP綜合服務平臺上數(shù)據(jù)信息公開化后，社會資本也可對政府行為形成較大約束。
