近期，各地都在制定“十三五”規(guī)劃，其中少不了要制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃。“十三五”生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃需要考慮幾個主要問題。
生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)設(shè)計
目標(biāo)設(shè)計涉及到兩個方面：一是定性目標(biāo)設(shè)計，重點強調(diào)生態(tài)文明制度建設(shè)（包括法規(guī)、體制、機制、政策）。二是定量目標(biāo)設(shè)計，提高資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重。要做好“十三五”生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)設(shè)計，需要考慮以下幾個方面的影響因素。
第一，經(jīng)濟發(fā)展速度變化對生態(tài)文明建設(shè)的影響。中國的經(jīng)濟增長速度已由原來的高速增長開始轉(zhuǎn)向中高速增長，“十三五”期間可能在6%-8%的區(qū)間中運行，甚至某些年份有可能跌到6%以下。經(jīng)濟增長速度下降，對生態(tài)文明建設(shè)既有機遇，也有挑戰(zhàn)。
第二，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化對生態(tài)文明建設(shè)的影響。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化包括幾個方面。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。我國已進(jìn)入工業(yè)化中后期階段，重化工業(yè)階段正從粗放發(fā)展的上半場轉(zhuǎn)入精細(xì)發(fā)展的下半場，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)日益融合。二是區(qū)域結(jié)構(gòu)的變化。新型城鎮(zhèn)化正在推進(jìn)，人口逐步向區(qū)位條件較高的地區(qū)聚集。區(qū)域經(jīng)濟一體化正在快速推進(jìn)，“一路一帶”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略正在實施。城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距總體在縮小。三是貿(mào)易結(jié)構(gòu)的變化。近年來，機電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品出口逐步上升，加工貿(mào)易產(chǎn)品比重下降，中國產(chǎn)品在國際產(chǎn)業(yè)鏈分工中的地位有所上升，國際污染轉(zhuǎn)移問題有所緩解。
第三，人口和生產(chǎn)要素變化對生態(tài)文明建設(shè)的影響。現(xiàn)在我國的人口增長速度已減緩了，老齡化的問題凸顯了，大量的外來人口需要轉(zhuǎn)為城市的常住戶口，人口增長速度和人口結(jié)構(gòu)的變化對“十三五”生態(tài)文明建設(shè)都會產(chǎn)生影響。從生產(chǎn)要素來看，過去我們主要利用一般性生產(chǎn)要素，比如土地、勞動力、資源等，進(jìn)入新常態(tài)階段后將更多地依靠技術(shù)、人力資本、信息等高級要素，實施創(chuàng)新驅(qū)動。這種要素投入結(jié)構(gòu)的變化，也會對生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生影響。
第四，資源環(huán)境呈現(xiàn)新的態(tài)勢。從資源能源的消費來看，我國多年來已形成了對資源能源大規(guī)模消費的依賴，同時環(huán)境已接近承載力極限。在“十三五”期間，各地的資源能源消費、環(huán)境污染會發(fā)生什么新變化需要做深入研究。
第五，對國際社會的承諾對生態(tài)文明建設(shè)的影響。習(xí)總書記在APEC會議上已向國際社會正式承諾，到2030年中國碳排放達(dá)到峰值，同時將非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。這意味著“十三五”期間我國的資源環(huán)境壓力會越來越大。這些對國際社會的承諾，也對“十三五”生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的設(shè)計會產(chǎn)生了直接的影響。
第六，制度環(huán)境變化對生態(tài)文明建設(shè)的影響。按照十八屆三中全會決定的要求，今后要逐步建立二十多項生態(tài)文明制度。這些新的環(huán)境保護制度的推出，都意味著環(huán)境保護的投入要增加，壓力要增加。
“十三五”生態(tài)文明建設(shè)的重點領(lǐng)域
第一，生態(tài)資源。與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的資源包括能源資源、土地資源、水資源等。“十三五”期間主要考慮三個方面：一是總量控制。現(xiàn)在國家在強調(diào)能源總量控制，特別是煤炭總量控制、耕地總量控制（十八億畝耕地紅線制度）、水資源消費總量控制等。二是結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化來看，主要發(fā)展新能源、清潔能源等，同時盡可能降低傳統(tǒng)化石能源的消費比重。還有土地資源和水資源的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。三是效率提高。不僅是能源利用效率要提高，而且土地資源、水資源利用效率也要提高。
第二，生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境涉及兩方面：一是環(huán)境污染治理，包括大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理等。此外，還要注重一些新污染的治理，比如說光污染、聲音污染、電子垃圾污染等的治理。二是生態(tài)建設(shè)。主要包括植樹造林、濕地保護、荒漠治理、生物多樣性保護等。
第三，生態(tài)經(jīng)濟。生態(tài)經(jīng)濟包括四個基本內(nèi)容。一是淘汰高消耗、高污染、高排放“三高”產(chǎn)業(yè)。二是發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)展高附加值的新興綠色低碳產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)建設(shè)與創(chuàng)新驅(qū)動相結(jié)合，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的統(tǒng)一。三是轉(zhuǎn)型升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。四是要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。
第四，生態(tài)空間。生態(tài)空間需要強調(diào)三個方面。一是主體功能區(qū)建設(shè)，其中最重要的是生態(tài)保護區(qū)的建設(shè)。二是國土整治，包括防治水土流失、荒漠化、石漠化等問題。三是推進(jìn)新型綠色城鎮(zhèn)化，包括發(fā)展綠色交通、綠色建筑、綠色建材等。
第五，生態(tài)社會。生態(tài)社會建設(shè)重點也有三個方面：一是生態(tài)文化建設(shè)，即要解決生態(tài)文明建設(shè)的思想觀念問題。二是進(jìn)行生態(tài)行動，讓機關(guān)、企業(yè)、居民各個方面都積極參與到生態(tài)文明建設(shè)中。三是強化生態(tài)文明建設(shè)的國際合作。
“十三五”生態(tài)文明制度建設(shè)
制度建設(shè)是“十三五”規(guī)劃的重點。可以將生態(tài)文明建設(shè)制度分為市場制度和政府制度兩大部分。
一方面，生態(tài)文明建設(shè)市場制度建設(shè)。
生態(tài)文明建設(shè)市場制度包括三個方面。一是資源與環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，所有自然資源都要明晰產(chǎn)權(quán)主體，以避免形成“公地悲劇”；環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，環(huán)境也需要明確產(chǎn)權(quán)，以免造成破壞；資源有償使用制度，使用資源必須付出成本。二是交易制度。如建設(shè)碳排放權(quán)交易市場、污染排放權(quán)交易市場、水權(quán)交易市場、節(jié)能量交易市場；開展環(huán)境污染的第三方治理等。三是價格形成制度，資源產(chǎn)品、環(huán)境產(chǎn)品的價格應(yīng)由市場供求關(guān)系決定，政府定價應(yīng)充分發(fā)揮社會公眾的參與作用。
另一方面，生態(tài)文明建設(shè)政府制度建設(shè)。
政府在生態(tài)文明建設(shè)中可通過如下四個方面的制度發(fā)揮作用。第一，激勵制度。具體包括生態(tài)補償制度、相關(guān)財稅制度、金融制度和考核評價制度。第二，約束制度。具體包括自然資源用途管制制度、重要資源集約節(jié)約利用制度、最嚴(yán)格的源頭保護制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)紅線制度、污染排放總量控制制度、污染物排放許可制度、污染物排放強制性保險責(zé)任制度等。第三，政府監(jiān)管制度。具體包括自然資源管理體制、環(huán)境保護管理體制、國家公園體制、污染物排放監(jiān)測預(yù)警機制、公眾參與制度。第四，問責(zé)制度。具體包括最嚴(yán)格的環(huán)境損害賠償制度、最嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任追究制度、黨政同責(zé)制度、環(huán)境污染監(jiān)管執(zhí)法制度等。
（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）
