【前言】
20世紀30年代，美國提出了建設(shè)縱貫全國連接各州的州際國防公路戰(zhàn)略構(gòu)想，50年代通過建立燃油稅及信托基金制度，歷經(jīng)40余年，完成了20世紀最偉大的工程，使美國有能力非常準確可靠地運輸原材料、工業(yè)產(chǎn)品和制成品。近8萬公里的高速公路系統(tǒng)，支撐著這個世界強國的經(jīng)濟繁榮和國民的榮耀。
30年前，中國的交通人也曾有過建設(shè)一個像美國一樣發(fā)達的公路交通系統(tǒng)的長遠夢想，這個夢想僅用30年就得以實現(xiàn)。目前，以10.44萬公里高速公路為主骨架總規(guī)模達到435.62萬公里的公路系統(tǒng)，已經(jīng)為中國實現(xiàn)兩個百年夢想鋪就堅實基礎(chǔ)。回顧公路的輝煌成就，公路建設(shè)投融資政策創(chuàng)新——中國特色的收費公路政策功不可沒。
公路建設(shè) 影響深遠
30年滄海桑田，中國建成了領(lǐng)先世界的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。
“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)。”這是世界銀行在2006年對中國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展速度作出的評價。7年過后，當(dāng)我們的高速公路達到10.44萬公里的時候，世行專家給出了更高的評價“在構(gòu)建現(xiàn)代化高標準的國家公路網(wǎng)、推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展和促進社會團結(jié)方面，中國處于全球領(lǐng)先地位”。公路運輸是整個交通運輸業(yè)中既活躍又快速發(fā)展的組成部分。按照發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論，公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施作為社會先行資本，對工業(yè)化進程起著決定性作用，是一國“起飛”的必要條件。過去30年以來，伴隨著公路基礎(chǔ)設(shè)施的飛速發(fā)展，我國國民經(jīng)濟的發(fā)展速度同樣是史無前例的。在改革開放的大背景下，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展，促進了人和貨物的移動，從而支持貿(mào)易增長，促進產(chǎn)業(yè)升級，為文化技能傳播、生產(chǎn)率提高創(chuàng)造條件；交通便利性的提高還提升了城市的宜居水平和經(jīng)濟潛力，從而增加了城市的吸引力，并使城鄉(xiāng)居民能夠公平獲取更多基本商品、服務(wù)、活動
（工作、教育、醫(yī)療等）的機會，縮小了城鄉(xiāng)之間的差距，對促進城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會和諧進步產(chǎn)生了重要而深遠的影響。
一是為構(gòu)建現(xiàn)代化的交通運輸體系提供基礎(chǔ)支撐。
截至2013年年底，全國公路網(wǎng)總里程達到435.62萬公里。其中，高速公路達到10.44萬公里，與改革開放之初的1984年比較，全國公路路網(wǎng)密度提高了3.5倍，二級以上高等級公路在全國公路網(wǎng)中所占比例提高了20倍以上，干線公路車輛行駛平均速度提高了1倍多。國家公路運輸主通道基本形成，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)得到逐步完善，公路客貨運輸?shù)目臻g時距大大縮短，運輸成本顯著降低。公路運輸條件的改善為鐵路、航空、港口等其他運輸方式的集疏運創(chuàng)造了更加便利的條件，使綜合運輸結(jié)構(gòu)層次更加清晰，國家現(xiàn)代化的交通運輸體系日趨完善。公路運輸企業(yè)依托高速公路，比較優(yōu)勢得以發(fā)揮，與鐵路、航空、水運的分工愈加科學(xué)，多種運輸方式在合作和競爭中有效提升了服務(wù)品質(zhì)，使旅客和貨主享受到更多的出行及運輸便利。
二是為國民經(jīng)濟持續(xù)增長作出積極貢獻。
公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資一方面直接拉動了國民經(jīng)濟增長，另一方面也帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而有力地推動國民經(jīng)濟增長。公路建設(shè)投資對向前波及的建筑材料、機械制造等行業(yè)以及向后波及的物流、汽車制造、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都產(chǎn)生了直接的帶動作用。此外，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投資對國民經(jīng)濟長期持續(xù)增長的基礎(chǔ)性作用更為重要。交通的便利與否對社會分工影響重大，而勞動分工是國民財富的源泉。公路數(shù)量和質(zhì)量的改善使公路運輸?shù)某杀敬蠓档停瑒?chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益和社會價值。國際權(quán)威機構(gòu)評價，由于過去二十多年間中國中央政府和地方政府為公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了大量的資金，大幅推進了投資環(huán)境的實質(zhì)性改善，顯著促進了全國市場的統(tǒng)一。
三是為改善出行和增加就業(yè)提供便利。
由于高等級公路快速增加，路網(wǎng)的功能結(jié)構(gòu)得到明顯改善，全國國道網(wǎng)平均車速由1985年的每小時30公里提高至目前的69公里，僅營運車輛因車速提高帶來的直接運輸成本的節(jié)約每年就超過數(shù)千億元。公眾的出行也更為便捷，節(jié)假日自駕游出行客流量井噴式增長，帶動了旅游業(yè)的發(fā)展，發(fā)展旅游經(jīng)濟逐漸成為多地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的優(yōu)先方向。公路極大地縮短了城鄉(xiāng)間的時間距離。2006年11月，京滬高速公路的全線貫通，極大地改善了沿途乃至我國東部沿海、環(huán)渤海和長江三角洲地區(qū)的投資環(huán)境，促進了區(qū)域內(nèi)人們就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變，人們走出家門，尋找更大的發(fā)展空間，已不再受到交通條件的制約。如今，位于京滬高速公路中間的臨沂市，已經(jīng)從過去魯蘇界的寂靜小城，迅速形成全國第三位的商品批發(fā)市場群落和重要的物流中心。
四是為減少貧困和促進公平發(fā)展創(chuàng)造條件。
世界銀行的專題研究報告顯示，從道路交通投資對緩解貧困所產(chǎn)生的凈經(jīng)濟影響分析，對中國西部省區(qū)的投資活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟影響要比東部省區(qū)高出約10倍。2001年11月，貫穿四川、重慶、貴州、廣西四地的西南出海通道高等級公路通車，沿線共覆蓋6400萬人口、28個國家級貧困縣及少數(shù)民族聚居區(qū)。公路的開通，使這些地區(qū)的水果等鮮活農(nóng)產(chǎn)品銷量大增，一些地方已經(jīng)初步形成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)基地，具有生態(tài)資源和民俗資源的山區(qū)已經(jīng)進行旅游業(yè)開發(fā)。公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善促進了農(nóng)產(chǎn)品和勞務(wù)的商品化，提升了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件，使生活在貧困地區(qū)的人們改善了教育、醫(yī)療等福利條件，得到公平發(fā)展的機會，對交通不便地區(qū)具有積極的扶貧意義。
收費政策助公路發(fā)展擺脫資金束縛
30年收費政策功不可沒，使公路發(fā)展擺脫了資金不足的束縛。
公路基礎(chǔ)性的作用是巨大、長期和持續(xù)的，其建設(shè)和維護的資金也是巨大、長期和持續(xù)的。世界各國政府在提供公路基礎(chǔ)設(shè)施過程中都面臨這樣一個艱難的選擇，就是讓全民通過付稅還是讓使用者通過付費來承擔(dān)這項長期的責(zé)任。美國選擇了開征燃油稅的融資方式解決了大部分的建設(shè)維護資金，而日本、法國、意大利等國則選擇了用路者付費的融資方式。印度、俄羅斯因難以抉擇和財政的不足而使公路網(wǎng)的建設(shè)躊躇不前。
我國作為世界上幅員最大、人口最多的發(fā)展中國家，上世紀80年代基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，發(fā)展面臨著更大的財政壓力。珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)的重要公路通道上，交通擁擠現(xiàn)象也日益加劇。但1985年全國財政收入僅為1535億元，用于公路建設(shè)5億元。《國道主干線建設(shè)規(guī)劃》編制時的1991年，全國的財政收入僅為3610億元，根本無力支撐30年建成3.5萬公里“五縱七橫”國道主干線的雄心。
但是，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻在較短的時間內(nèi)取得了巨大的發(fā)展成就。對此，亞洲開發(fā)銀行交通官員的評價是：“過去30年間，中國的高等級路網(wǎng)經(jīng)過了歷史性的發(fā)展，高速公路從1990年的522公里，延伸到如今（2012年）的96200公里，中國成為世界上擁有高速路網(wǎng)最多的國家。之所以能夠取得如此飛躍，是因為中國決定借助通行費為高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護籌集資金，并作為抵押從銀行籌集到大量貸款。”我國最終選擇了收費公路政策，并在實施的30年期間不斷調(diào)整修訂和改進這項政策。這項政策的巨大作用體現(xiàn)在：
一是政策符合國情，發(fā)揮了巨大的融資作用，縮短了路網(wǎng)形成時間，節(jié)約了全社會的發(fā)展成本。我國的收費公路政策契合了改革開放進程中的幾個中國特色，第一是路網(wǎng)全面滯后、二級及以上公路嚴重不足；第二是公路行業(yè)以地方為主的事權(quán)體制以及各級政府都可以利用收費公路政策籌集資金；第三是經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長帶來運輸需求快速增加；第四是銀行存貸差壓力較大，資金充足。因此，收費政策產(chǎn)生了巨大的融資能力，解決了高等級公路建設(shè)70%以上的資金缺口，以不到發(fā)達國家一半的時間迅速形成了全國公路網(wǎng)，極大地節(jié)約了全社會的發(fā)展成本，支撐了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展。
二是用路者付費原則不僅相對公平，也有利于促進各種運輸方式的公平競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟學(xué)家普遍認為，使用者在消費某一種產(chǎn)品或服務(wù)時，全額承擔(dān)消費成本，可最為有效地實現(xiàn)資源合理配置，并最為公平地分攤成本。美國選擇燃油稅等專項稅為主的融資方式，首先基于其已經(jīng)處于汽車進入家庭的時代（幾乎每個人都可以從修建全國性的高速公路網(wǎng)中直接受益）。同時，高速公路用路者在使用時全額分攤建設(shè)和養(yǎng)護費用，才能與同樣由用路者全額分攤使用費用的鐵路及航空產(chǎn)生運輸公平競爭，從而促進各種方式的合理配置。若其中的某一種運輸方式含有大量補貼而降低了使用成本，則會導(dǎo)致資源錯配。
三是吸引了社會資金的進入，促進了行業(yè)的開放和市場化程度的提高，提高了基礎(chǔ)設(shè)施供給的質(zhì)量和效率。收費公路政策從最初的政府還貸公路逐步開放并產(chǎn)生了各式的經(jīng)營性收費公路。雖然在對經(jīng)營性公路的監(jiān)管上政府要付出更多努力，但這項政策向社會資金敞開大門的同時，不僅帶來了社會的直接投資，也帶來了企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營和管理理念和技術(shù)，使公路領(lǐng)域成為市場化程度最高的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
然而，任何籌資政策都不可能十全十美，我國的收費公路政策也具有以下幾個明顯的不足：一是由于大量使用銀行貸款和人工收費的方式，使融資的財務(wù)成本和回收成本都較高，這不僅最終增加了用路者的負擔(dān)，而且對價格制定和債務(wù)償還帶來影響。二是網(wǎng)絡(luò)化的設(shè)施卻實行著分散的管理并按照項目單獨進行財務(wù)核算，不僅帶來了甚至加劇了地區(qū)差異，而且損失了行業(yè)償債能力，從而延長了建設(shè)成本的攤銷時間。三是現(xiàn)行收費政策仍是一個以“為建設(shè)而融資”為核心思想的政策規(guī)定，缺乏對路網(wǎng)建成以后的長遠考慮，在持續(xù)養(yǎng)護、合理引導(dǎo)通行、提高服務(wù)監(jiān)管等方面仍不完善。此外，政策長期處于修改之中，政府各部門之間、政府與公眾之間長期不能達成共識，不僅使投資者因缺少穩(wěn)定預(yù)期而觀望猶豫，而且還會引發(fā)業(yè)內(nèi)優(yōu)良企業(yè)退出。
收費政策應(yīng)重新定位
未來30年，需創(chuàng)新投融資和收費政策以確保發(fā)展的可持續(xù)。
當(dāng)前，我國已經(jīng)成功地利用收費公路政策初步建成了嶄新的規(guī)模巨大的公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。但是，繼續(xù)完成剩余的規(guī)劃目標以及管理和維護好這一龐大的寶貴資產(chǎn)，支撐兩個百年夢想的實現(xiàn)。盡管美國每年用于公路建設(shè)維護的燃油稅一直在持續(xù)增加，但使用30年的路網(wǎng)仍然難以避免地迅速老化，重置這一系統(tǒng)所需要的資金是超乎想象的。因此，在激烈討論我國的某條高速公路該不該到期停止收費的具體事件時，更應(yīng)該對未來的公路資金政策有一個總體設(shè)計，收費公路政策也應(yīng)該在交通新的發(fā)展階段背景下，重新定位并盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)，以確保未來30年的可持續(xù)。具體思路包括以下方面：
一是用法律確保公路建設(shè)養(yǎng)護資金來源的長期穩(wěn)定。將“在公路網(wǎng)中，高速公路以‘用路者付費為主’為原則，籌集建設(shè)、改造、維護的成本；其他公路以‘全民付稅’為原則，籌集建設(shè)、改造、維護的成本”寫入《公路法》，使公路資金籌集以及主要來源方式得到法律的保障。近期，應(yīng)該盡快以“兩個公路體系”的思路為依據(jù)，重點突出政策目標、管理模式創(chuàng)新、加強運行監(jiān)管、收費標準和期限制定機制、鼓勵社會資本進入等方面，加快修訂和出臺《收費公路管理條例》。
二是結(jié)合事權(quán)體制改革，改進我國收費公路管理體制。借鑒日本、法國的高速公路運營管理和行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗，盡快形成區(qū)域內(nèi)的“統(tǒng)一收費運營、收費交叉補貼、行業(yè)有效監(jiān)管”的管理機制，提高監(jiān)管水平、降低債務(wù)風(fēng)險。
三是建立特許經(jīng)營制度，在公路建設(shè)、收費運營、養(yǎng)護等多環(huán)節(jié)積極靈活推廣多種PPP模式。充分借鑒澳大利亞、法國等多國在政府與私營部門之間合作實現(xiàn)雙贏的成功經(jīng)驗，通過管理創(chuàng)新，降低建設(shè)養(yǎng)護和監(jiān)管成本、提高服務(wù)質(zhì)量。
四是建立政府、企業(yè)、公眾、專家多方參與的價格制定和調(diào)整機制，保證定價的靈活透明。發(fā)揮價格在吸引交通量或是緩解擁堵、激勵承包商提高建設(shè)或養(yǎng)護水平、提高養(yǎng)護應(yīng)急效率等方面的作用。積極推動收費新技術(shù)應(yīng)用，逐步減少并最終取消一、二級收費公路，降低收費的成本。
【結(jié)束語】
美國前總統(tǒng)卡特的國家安全助理布熱津斯基在其《戰(zhàn)略遠見》一書中談到：“可靠的基礎(chǔ)設(shè)施對于經(jīng)濟效率和經(jīng)濟增長具有重要意義，同時也代表了一個國家的總體活力。在歷史上，判斷某個大國制度成功與否的標志之一，就是這個國家基礎(chǔ)設(shè)施的狀況與獨創(chuàng)性。而美國基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，與其說它代表著全世界最具創(chuàng)新力的經(jīng)濟體，倒不如說它代表著一個衰落的大國更為貼切。當(dāng)今世界，美國與中國的制度競爭很可能愈演愈烈，基礎(chǔ)設(shè)施老化可能成為美國衰落的標志和征兆。”曾經(jīng)令美國無比自豪的公路鐵路和城市基礎(chǔ)設(shè)施維護不足的現(xiàn)狀，引發(fā)戰(zhàn)略家深刻思考的同時也讓我們警醒，面向未來30年，重新思考和構(gòu)建我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策，并在此基礎(chǔ)上修改完善收費公路政策，意義重大、迫在眉睫！（交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所所長
徐麗）
