“東北黑土地正面臨日趨板結(jié)、可耕性變差的問題。東北黑土地原來有一米厚土層，現(xiàn)在只有40厘米至60厘米，松遼平原上一鍬下去見黃土的‘破皮黃’地已經(jīng)有很多。”中國工程院院士、沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)教授陳溫福說，“要知道形成一米厚的黑土層需要3億年，而現(xiàn)在的退化速度是一年一厘米，如果再不注意提高耕地質(zhì)量，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展將受到嚴(yán)重威脅。”
東北地區(qū)是我國最大的商品糧基地，糧食市場的“大糧倉”和“穩(wěn)壓器”作用日益凸顯。但《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有一些因素制約著糧食生產(chǎn)：在生產(chǎn)方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多難抗大災(zāi)，黑土地有機質(zhì)含量連年下降；在體制層面，糧食主產(chǎn)區(qū)地方財力支持不足，農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難、風(fēng)險保障水平低，一些政策掣肘糧食生產(chǎn)；在糧食流通方面，由于國際糧食低價沖擊和國內(nèi)托市市場扭曲，東北糧食價格倒掛，地方存儲壓力增大，未來通過高糧價提高農(nóng)民種糧積極性的難度日益增大。
基礎(chǔ)欠賬多難抗大災(zāi) 黑土地“一年退化一厘米”
今年秋季東北地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重干旱，遼寧省近1／3作物受災(zāi)或面臨絕收，吉林農(nóng)安、公主嶺等10個產(chǎn)糧大縣也發(fā)生大旱，部分地塊絕收。而在去年夏秋季節(jié)東北爆發(fā)了特大洪災(zāi)，僅黑龍江省就有3000多萬畝農(nóng)作物受災(zāi)，頻發(fā)的自然災(zāi)害已對東北糧食生產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
黑龍江、吉林、遼寧三省擁有耕地面積約3億畝，占全國耕地總量的16％，是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥提供的數(shù)據(jù)顯示，處于糧食主產(chǎn)區(qū)的13個省份，自足之外尚有余的僅有黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽5個省份，剩下8個主產(chǎn)省份趨于實現(xiàn)自身平衡，缺糧的省份主要集中在珠三角、長三角等沿海省份。
“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差，農(nóng)田抗災(zāi)能力薄弱，這是未來五年威脅東北糧食生產(chǎn)的最大不利因素。”吉林省水利廳有關(guān)負(fù)責(zé)人舉例，吉林大多數(shù)灌區(qū)工程都建于上世紀(jì)五六十年代，設(shè)備老化失修長期帶病運行，40％的工程不配套或老化破損。目前吉林中西部旱區(qū)僅有23萬眼機電井和部分噴滴灌設(shè)備，抗旱工程設(shè)施少直接影響了今年抗旱。
去年遭受特大洪災(zāi)的黑龍江省堤防工程基礎(chǔ)薄弱，一些大江大河堤防甚至還有土堤、民堤，抵御洪水能力只有十幾年一遇。黑龍江省防汛抗旱指揮部專職副總指揮侯百君說，全省有防洪任務(wù)的河段兩萬公里，已治理的河段僅8000公里。記者從東北三省部分縣市了解到，一些糧食主產(chǎn)區(qū)同時也是澇區(qū)，由于工程建筑物不配套，排澇標(biāo)準(zhǔn)低，經(jīng)常因排水不暢引發(fā)內(nèi)澇，糧食大幅減產(chǎn)。
除了防汛抗旱能力不足外，支撐東北糧食連年豐收的黑土地，有機質(zhì)含量下降的趨勢也未停止。中國工程院院士陳溫福等表示，東北地區(qū)長期過量施用化肥造成土壤板結(jié)，土壤有機質(zhì)含量下降，不改變掠奪式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式將會嚴(yán)重威脅糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。生產(chǎn)吉林60％糧食的黑土地，土壤有機質(zhì)含量已從建國初期的8％下降到現(xiàn)在的不足2％，黑龍江省農(nóng)村土壤有機質(zhì)平均含量也在持續(xù)下降。
此外，隨著新一輪東北振興啟動，“工農(nóng)爭地”問題也出現(xiàn)升級苗頭。遼寧某地新區(qū)大片土地因長期閑置長滿雜草。當(dāng)?shù)卮迕窠榻B，這些耕地被征收后已經(jīng)撂荒四五年了。國土督察沈陽局去年在吉林一地級市督察發(fā)現(xiàn)，該市違法用地80宗，耕地面積就達(dá)646公頃。中華糧網(wǎng)首席研究員焦善偉分析，隨著東北振興戰(zhàn)略再推進(jìn)，未來五年工農(nóng)爭地問題恐將更突出。
部分涉農(nóng)政策掣肘 農(nóng)業(yè)有效保障不足
在東北，諸如貸款難、農(nóng)業(yè)保險整體水平不高、農(nóng)業(yè)投入也相對乏力等一些體制機制問題也影響了糧食生產(chǎn)。除農(nóng)村金融保險和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的制約外，記者在調(diào)研中了解到，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機制仍然不健全，農(nóng)技推廣體系在“最后一公里”失靈，科技對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支撐作用大打折扣。
每到備春耕季節(jié)，最令東北農(nóng)民犯愁的一件事就是貸款難問題。一方面由于貸款需要抵押擔(dān)保，農(nóng)民經(jīng)常因缺少抵押物影響貸款。另一方面一些金融機構(gòu)擁有巨大存量資金，因風(fēng)險問題不敢放貸，“兩頭著急中間梗死”的癥結(jié)遲遲未能破除。記者了解到，東北地區(qū)一些縣市八成左右農(nóng)民都依靠貸款種地，如不盡快放寬抵押范圍，將極大地影響農(nóng)民種糧。
隨著近年東北自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因災(zāi)減損的情況格外突出，農(nóng)民對高保障農(nóng)業(yè)保險的渴求十分迫切。黑龍江省保險學(xué)會副秘書長夏晚秋說，黑龍江省大部分市縣屬于“吃飯財政”，配套政策性農(nóng)業(yè)保險十分困難。由于配套能力不足，黑龍江省農(nóng)村地區(qū)水稻、玉米、小麥、大豆四大作物平均保額僅為150元左右，只有直接物化成本的20％至40％，農(nóng)業(yè)保險整體風(fēng)險保障水平不高。
由于地方財力不足，農(nóng)業(yè)投入也相對乏力。東北三省一些地方干部介紹稱，取消義務(wù)工、積累工后，沒有針對如何開展農(nóng)田水利建設(shè)的配套政策，長久以往將對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)成威脅。“而一事一議”往往議而不決，需要農(nóng)民掏錢的事總議不成，特別是跨村、跨鄉(xiāng)較大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)很難組織。“本來基礎(chǔ)設(shè)施就差，未來五年再缺乏投入，對糧食生產(chǎn)的影響將更大。”
除了農(nóng)村金融保險和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的制約外，當(dāng)前農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機制仍不健全，很多好的農(nóng)業(yè)技術(shù)不能及時推廣下去。遼寧省農(nóng)科院、黑龍江省農(nóng)科院多位專家介紹，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣站已名存實亡，真正從事農(nóng)技推廣工作的人非常少，導(dǎo)致農(nóng)技推廣體系在“最后一公里”失靈。此外，當(dāng)前很多科研院所的技術(shù)推廣人員不愿到一線從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，未來五年農(nóng)業(yè)技術(shù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支撐作用將大打折扣。
糧食價格倒掛 種糧積極性難保
記者采訪發(fā)現(xiàn)，因近年糧食價格持續(xù)上升，農(nóng)民普遍預(yù)期未來糧價看漲，但面對國際低糧價沖擊和國內(nèi)供給充足的雙重影響，未來通過維持高糧價保護(hù)種糧積極性的難度日益增大。
遼寧省農(nóng)科院院長陶承光、遼寧省朝陽市糧儲庫經(jīng)理劉國江等人分析，以美國為代表的玉米種植大國今年將再迎豐收，國際糧價面臨下行壓力。而在國內(nèi)托市形成的高糧價不具有可持續(xù)性。
中華糧網(wǎng)首席研究員焦善偉說，受國際糧食連續(xù)豐收影響，國內(nèi)糧價在2012年就已經(jīng)面臨較大的下行壓力。但為保障農(nóng)民種糧積極性，我國及時啟動了玉米臨時收儲和水稻托市收購，保護(hù)性的收儲價格每年按照一定比例上浮。“由于國內(nèi)、國際糧食市場供需狀況近年未發(fā)生大變，臨時的保護(hù)性政策變成了長期政策，造成國內(nèi)糧價長期偏離市場價格。”
這種不正常的市場價格體系惡化了糧食市場預(yù)期。“我國玉米臨儲去年最高時達(dá)到7000萬噸，經(jīng)過拍賣后，今年可能仍有四五千萬噸，隨時可能沖低市場價格。”劉國江說，今年糧食市場價格或繼續(xù)走低，國內(nèi)政策托市已經(jīng)進(jìn)退維谷，靠高糧價帶動的農(nóng)民種糧積極性恐難維持。
由于托市價格長期高于市場價，糧商普遍空倉觀望，糧食源源不斷涌入國儲庫，大大增加了倉儲風(fēng)險。黑龍江省2013至2014糧食年度各類糧食企業(yè)累計收購新糧600億公斤左右，庫存接近全省最大儲糧能力，今年新糧一度有三四百億公斤的缺口。“吉林省糧食庫存也一度溝滿壕平。”吉林省糧食局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)有糧食倉儲設(shè)施、收儲能力、接收發(fā)運能力、烘干能力主要是“十五”時期以前形成的，有些設(shè)施建于上世紀(jì)80年代至90年代，與當(dāng)前的糧食綜合生產(chǎn)能力已不適應(yīng)，未來糧食產(chǎn)量要是繼續(xù)增加，存儲壓力將更大。
為穩(wěn)固未來五年東北“大糧倉”地位，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，記者在東北地區(qū)采訪的數(shù)十位農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)人、專家、農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人和種糧大戶建議，國家應(yīng)盡早啟動黑土地保護(hù)修復(fù)工程；加快農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和糧食倉儲設(shè)施、物流體系建設(shè)；運用政策“杠桿”，整合使用各類惠農(nóng)資金，加大農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施投入。
養(yǎng)耕地重水利 強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)
專家認(rèn)為，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，必須從抓耕地質(zhì)量建設(shè)和農(nóng)田水利工程入手，走內(nèi)涵提高耕地產(chǎn)出能力的路子，實現(xiàn)由藏糧于倉向藏糧于地的根本轉(zhuǎn)變。
一是啟動黑土地修復(fù)工程。相關(guān)專家表示，目前修復(fù)黑土地面臨的主要問題是，相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)有機肥、推廣秸稈還田的積極性差，未來通過補貼提升他們的積極性，可以充分借助企業(yè)的營銷手段打開市場，解決推廣難問題。此外，要強化涉農(nóng)資金監(jiān)管。采訪中，一些基層農(nóng)業(yè)干部表示，當(dāng)前涉及耕地改造的補貼資金有限，仍經(jīng)常被縣級政府挪用。
二是穩(wěn)定耕地面積，嚴(yán)厲監(jiān)管和懲處耕地違法行為。中國糧網(wǎng)首席研究員焦善偉說，糧食主產(chǎn)區(qū)北移的重要原因是，南方工業(yè)化快速發(fā)展致耕地資源日益緊缺。未來隨著新一輪東北振興的啟動，需守住耕地紅線，嚴(yán)格土地監(jiān)管，嚴(yán)肅查處耕地違法行為。專家建議，要按照“保護(hù)耕地數(shù)量”與“提升耕地質(zhì)量”并重原則，在劃定耕地數(shù)量紅線的同時，制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，把保證耕地數(shù)量和耕地質(zhì)量建設(shè)作為考核縣級政府指標(biāo)，使地方政府守“土”有責(zé)。
三是統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)布局和推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)。東北三省水利部門負(fù)責(zé)人表示，東北的水利欠賬不僅在“最后一公里”上，主干渠建設(shè)不到位也制約著農(nóng)田水利的整體升級。黑龍江省水利廳農(nóng)水處處長呂純波表示，在主干渠缺失的情況下，改造毛支斗渠是不科學(xué)的。黑龍江目前已經(jīng)提出，干渠沒有改造的情況下，不能改造末級渠。
吉林、遼寧等地水利部門負(fù)責(zé)人建議，未來首先要加大農(nóng)田水利設(shè)施投入。產(chǎn)糧大縣多是財政窮縣，國家應(yīng)在資金上給予更多傾斜，減少地方配套比例；其次，明確牽頭部門，摸清家底，合理調(diào)配有限資金最大限度提升農(nóng)田水利設(shè)施。遼寧省農(nóng)科院院長陶承光表示，目前水利、發(fā)改、財政、國土等部門均有水利建設(shè)資金，但部門間缺少協(xié)調(diào)，難以形成合力。應(yīng)確定牽頭部門，將水利建設(shè)資金集中整合，統(tǒng)一規(guī)劃合理確定投資重點和區(qū)域，促進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施整體升級。
打出政策“組合拳” 促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展
目前，因土地流轉(zhuǎn)價格和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險不斷提升，東北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、集約化發(fā)展受到一定制約。在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，未來要進(jìn)一步鼓勵引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化生產(chǎn)，同時強化涉農(nóng)貸款和農(nóng)業(yè)保險的政策支持。
穩(wěn)步推動土地流轉(zhuǎn)，促東北農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化、集約化邁進(jìn)。陶承光表示，東北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只有實現(xiàn)向有能力、有實力的人的手中集中，才能有效提升科學(xué)種植水平實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。未來東北地區(qū)要強化資金和政策引導(dǎo)，繼續(xù)鼓勵種糧大戶、合作社及家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。但同時，陶承光也表示，東北發(fā)展規(guī)模化、集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，一定要通過正常的土地流轉(zhuǎn)途徑，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民在不改變耕地用途的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，達(dá)到土地規(guī)模的“適當(dāng)”集中。
切實解決涉農(nóng)貸款難問題，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供資金保障。東北地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款已開始試點。專家建議，加快土地登記確權(quán)工作，搭建承包土地經(jīng)營權(quán)抵押登記、擔(dān)保、評估、流轉(zhuǎn)等中介服務(wù)平臺，同步建立風(fēng)險防范化解機制，推動金融機構(gòu)辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。此外，應(yīng)擴大擔(dān)保物范圍試點，將林地承包經(jīng)營權(quán)、擬購置農(nóng)機具股權(quán)、債權(quán)等納入抵押擔(dān)保范圍，創(chuàng)新?lián)７绞健?BR> 完善農(nóng)業(yè)保險制度，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化的經(jīng)營風(fēng)險。東北農(nóng)業(yè)大學(xué)保險系主任李丹介紹，黑龍江墾區(qū)推行中央財政出大頭的高保障農(nóng)業(yè)保險，但產(chǎn)糧大縣因財力較弱，連低檔的保險產(chǎn)品都不能配套到位。建議參照黑龍江墾區(qū)農(nóng)業(yè)保險方式，將中央財政保費補貼比例適當(dāng)提升，調(diào)動地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)保險積極性，以此減輕種糧大戶的經(jīng)營風(fēng)險，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
著力提升財政支農(nóng)資金的整合效益。“糧食直補在某種程度上變?yōu)槭杖胙a貼，有地就補，變成務(wù)工補貼。”基層干部建議，今后應(yīng)整合惠農(nóng)資金，集中投入基本農(nóng)田、水利等重點工程建設(shè)，提高資金使用效益。此外，國家應(yīng)根據(jù)糧食產(chǎn)量增加量和商品量增加量，再給予產(chǎn)糧大縣一部分獎勵，并減少或取消其因發(fā)展糧食生產(chǎn)而付出的配套資金。
校正糧食價格體系 構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)倉儲設(shè)施
針對當(dāng)前糧食市場價格扭曲、倉容緊張保障能力弱等問題，專家建議加快主要糧食作物的目標(biāo)價格制改革，提升東北地區(qū)糧食倉儲能力。
首先，加快主要糧食作物的目標(biāo)價格制改革，捋順糧價形成機制。中儲糧遼寧分公司的一位負(fù)責(zé)人表示，目前打破糧食市場僵局辦法只能是糧食回歸市場定價機制。專家認(rèn)為，調(diào)動糧農(nóng)種糧積極性需要國家給予相應(yīng)價格補償，但是補償不能以犧牲市場調(diào)節(jié)機制為代價。因此加快玉米、水稻等主要糧食作物的目標(biāo)價格制改革已刻不容緩。
其次，完善倉儲設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)糧食減損增效。未來五年，在一家一戶的生產(chǎn)方式還將占主導(dǎo)的背景下，應(yīng)加快資金投入推進(jìn)農(nóng)戶科學(xué)儲糧工程建設(shè)。到2020年，吉林還將建設(shè)99萬套農(nóng)戶儲糧倉。由于單倉造價達(dá)4000元，農(nóng)戶需自籌1600元，一次性投入困難。在遼寧部分地區(qū)，因農(nóng)戶負(fù)擔(dān)比例高，目前出現(xiàn)推廣難。因此建議將科學(xué)儲糧倉投資比例由目前的中央、省和農(nóng)戶的3：3：4調(diào)整為5：3：2，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。此外，針對種糧大戶建設(shè)糧食倉儲設(shè)備時遇到了資金短缺、沒有建設(shè)用地指標(biāo)的問題，中央應(yīng)重點研究在土地、資金等方面適當(dāng)扶持種糧大戶建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)糧倉。
