現(xiàn)階段，“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”是推動當(dāng)前農(nóng)村改革、土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要突破口。十八屆三中全會關(guān)于“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”的表述不是讓土地財產(chǎn)權(quán)利一放了之，而是在農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)有收有放。這個決策是和土地是農(nóng)民最重要最基礎(chǔ)的保障財產(chǎn)相聯(lián)系的，不能只強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)而不體現(xiàn)歸屬關(guān)系的持久性。如果沒有集體所有，這一點(diǎn)就不可能保障。
近期，中央審議通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《意見》)指出，在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。這將是依法治國的總框架下如何確定農(nóng)村的土地財產(chǎn)權(quán)利歸屬這一經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域的重中之重。
現(xiàn)階段，“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”是推動當(dāng)前農(nóng)村改革、土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要突破口。但是，應(yīng)該賦予農(nóng)民怎樣的土地財產(chǎn)權(quán)利呢?這當(dāng)中，既有對土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利分層次賦予的“產(chǎn)權(quán)分配與集中”問題，也有賦予形式和機(jī)制的創(chuàng)新問題，許多未竟的改革亟待探索。
那么，在接下去的進(jìn)一步改革中，我們究竟能夠提供怎樣“更多的財產(chǎn)權(quán)利”給農(nóng)民呢?仔細(xì)閱讀十八屆三中全會有關(guān)文件的表述，我認(rèn)為以下幾點(diǎn)必須給予重視：
——耕地、宅基地和村集體建設(shè)用地的財產(chǎn)權(quán)是不是都要賦予農(nóng)民個人
從現(xiàn)階段情況看，賦予財產(chǎn)權(quán)的“承包使用權(quán)”流轉(zhuǎn)是制度范圍內(nèi)可操作的重要途徑，而所有權(quán)必須仍舊堅(jiān)持集體所有，但可以憑借土地集體經(jīng)營的收益按確權(quán)比例讓農(nóng)民分享紅利。也就是說，耕地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)和村集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以在一定期限(如30年)或延長期限(如60年)的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民或農(nóng)戶，并允許農(nóng)民或農(nóng)戶在這個期限內(nèi)流轉(zhuǎn)，但在期限到期之日前應(yīng)讓最初賦權(quán)的這個農(nóng)民或農(nóng)戶本身有權(quán)收回，這可以避免土地流轉(zhuǎn)之后帶來土地兼并的后果，主要也可借此防止城市工商資本下鄉(xiāng)，搞與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民富裕無關(guān)的“圈地運(yùn)動”。
現(xiàn)在的困難是，土地流轉(zhuǎn)時，是讓農(nóng)民個體分散出讓流轉(zhuǎn)還是以“組團(tuán)”或“集體”形式讓土地在更大規(guī)模和更大范圍流轉(zhuǎn)?這就要根據(jù)“地利”(是否有規(guī)模化的土地可以流轉(zhuǎn))、投資者資金規(guī)模和“人和”(農(nóng)村居民之間的利益關(guān)系)靈活安排。可以肯定的是，集體出讓談判能力更強(qiáng)，而農(nóng)民個體分散出讓則談判能力相對弱，從長遠(yuǎn)的土地紅利獲取來看，有條件的地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持土地集體出讓、規(guī)模化經(jīng)營、收益按確權(quán)比例讓農(nóng)民分享紅利。所以，十八屆三中全會關(guān)于“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”的表述不是讓土地財產(chǎn)權(quán)利一放了之，而是在農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)有收有放。這個決策是和土地是農(nóng)民最重要最基礎(chǔ)的保障財產(chǎn)相聯(lián)系的，不能只強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)而不體現(xiàn)歸屬關(guān)系的持久性。如果沒有集體所有，這一點(diǎn)就不可能保障。
——賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利應(yīng)注重土地財產(chǎn)之上的產(chǎn)業(yè)化配套
在十八屆三中全會相關(guān)文件的表述中，在賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利之前，特別提及要“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，也就是說，土地、宅基地是保底財產(chǎn)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)、夯實(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系才是根本。
畢竟，各省市自治區(qū)都存在相當(dāng)一部分土地肥沃程度和土地生態(tài)環(huán)境并不富裕的農(nóng)村地區(qū)，坐等地利絕對不可行。土地之上若沒有產(chǎn)業(yè)，這些地區(qū)要謀求發(fā)展、富裕農(nóng)民仍舊難以實(shí)現(xiàn)。所以，地利條件并不優(yōu)越的農(nóng)村地區(qū)在進(jìn)一步土地財產(chǎn)權(quán)利的確權(quán)時需要注意：不應(yīng)只是劃定農(nóng)民擁有的財產(chǎn)權(quán)利范圍，而應(yīng)考慮土地和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綜合效應(yīng)。通俗地說，就是確了權(quán)，就要“辦事兒”(讓農(nóng)民搞產(chǎn)業(yè)化)，不能等、靠、要;養(yǎng)懶漢、靠天吃飯則只能帶來貧窮。因此，確權(quán)和農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)化承諾應(yīng)該一體化，不能為確權(quán)而確權(quán)。
——農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與土地增值收益分配應(yīng)堅(jiān)持市場的“決定性”資源配置功能，規(guī)避土地收益分配的不公
國內(nèi)一些地方出現(xiàn)的土地“漲價歸私”論和“漲價歸公”論，均不是完全按照市場規(guī)律辦事，搞得上下均不滿意。可以考慮的增值收益分配模式包括：(1)“土地股份合作制”：出發(fā)點(diǎn)是建立一種長期收益分配機(jī)制，以解決農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以后的長期收益問題;(2)“農(nóng)民——公司——業(yè)主”合作經(jīng)營模式：可大大提升土地產(chǎn)出的價值，使土地的收益增加，農(nóng)民獲得的租金普遍高于過去自己經(jīng)營土地時的收入;(3)“土地資本化的市場指數(shù)模式”：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價差收益不是一次兌現(xiàn)就完了，可以考慮根據(jù)每次流轉(zhuǎn)的價差收益，收取一定比例用于流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，直至其收回土地使用權(quán)為止。
——“確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)”僅是改革手段，后續(xù)配套政策必須跟上
下一步的改革應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地(包括集體建設(shè)用地、承包地、宅基地)的集體所有，通過確權(quán)賦能，把集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和農(nóng)民手中的使用權(quán)變?yōu)橛谰眯晕餀?quán)，使它們能流轉(zhuǎn)交易;保護(hù)集體和農(nóng)民分享土地增值收益，以此建立農(nóng)民獲得生存、發(fā)展來源的長期保障制度，防止農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利受到侵害。但是，這種方向的改革也面臨著一些風(fēng)險后置的問題，例如：土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營怎么保持?那些以生態(tài)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為特色的省、市、自治區(qū)的地位會不會受到影響?農(nóng)村剩余勞動力在離開土地后，出路是否多元化、有著落?這些問題不是流轉(zhuǎn)本身可以解決的，還需要大量的配套改革探索，由此引出本文的結(jié)論——中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的方向與路徑：注重民生、著眼長遠(yuǎn)
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如果說前一階段中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)注點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)土地要素權(quán)利的市場配置功能，改變分散的小規(guī)模經(jīng)營，提高土地規(guī)模經(jīng)營效率，即通常所說的“確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)”;那么，下一階段的改革方向則應(yīng)該是解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利問題，即從法律上確權(quán)、建立所有權(quán)和使用權(quán)(用益物權(quán))制度，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利的獲益問題——切實(shí)改善農(nóng)村居民的民生難題。
近期的思路是，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作組織，培育新型經(jīng)營主體，通過改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，等等。而中長期的改革思路則要著眼于多元化的改革路徑，側(cè)重農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)提煉、土地流轉(zhuǎn)增值收益分配、農(nóng)村新型合作組織以及鄉(xiāng)村治理等方面進(jìn)行更具有針對性的理論研究與政策實(shí)踐，努力克服土地產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)過的利益沖突，引導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)制度帶動各地的兩化互動，增加農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革對發(fā)展相對滯后地區(qū)的要素引領(lǐng)作用。
我們相信，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，只要守住耕地底線，堅(jiān)持制度創(chuàng)新，有效反哺農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，前景必殷殷可期。
