“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和招商引資壓力太大，感覺(jué)有點(diǎn)剎不住車，整個(gè)人幾乎到了崩潰的邊緣。”西部地區(qū)的一個(gè)地級(jí)市副市長(zhǎng)說(shuō)。在抽空“接見(jiàn)”《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者時(shí)，他正為招商引資的事忙得焦頭爛額。
“有時(shí)候?yàn)榱耸刈〉拙�，免不了跟老外拍桌子。”武漢市東湖開發(fā)區(qū)投資促進(jìn)局副局長(zhǎng)張甫東說(shuō)，可是總拍桌子，招商指標(biāo)上不去，考核掉鏈子怎么辦？有時(shí)候感覺(jué)，跟外資之間就是一種對(duì)賭雙贏的關(guān)系。
隨著外部市場(chǎng)環(huán)境變化和自身經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求凸顯，各地“招商引資”工作既要善于取舍、敢于拒絕，又要保住不斷增長(zhǎng)的考核指標(biāo)，往往陷入一種兩難境地；不少基層招商干部吐槽“壓力山大”。
考核指標(biāo)年年上漲 外資數(shù)據(jù)只得摻假
“市里每年都要求20%的合同外資增長(zhǎng)目標(biāo)，完不成任務(wù)開會(huì)總被點(diǎn)名，被罵得‘滿頭都是包’。”東部省份一個(gè)地市的商務(wù)局干部向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者“吐槽”：招商引資不像企業(yè)生產(chǎn)那樣，具有一定連續(xù)性，每年1月1日，所有外資數(shù)據(jù)清零，全部從頭再來(lái)；“前些年已經(jīng)把基數(shù)做高了，如今還要求每年正增長(zhǎng)，感覺(jué)壓力山大！”
受世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，近年來(lái)國(guó)際資本流動(dòng)速度放緩，加上美日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體致力于制造業(yè)回流，使我國(guó)吸引外資工作壓力倍增。
不少基層干部反映，從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，生產(chǎn)成本上升、內(nèi)外資稅收政策并軌、環(huán)保要求提高、外企注冊(cè)審批手續(xù)繁瑣、部分優(yōu)惠政策難以惠及外企等多重因素疊加，進(jìn)一步加大了招商引資工作的難度。
一方面是招商引資難度提高，另一方面國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐加快，各地對(duì)“招商選資”的要求更加突出，繼續(xù)抬高了外資項(xiàng)目落地的門檻。
頂著這種壓力，去年南京拒絕了一個(gè)世界500強(qiáng)汽車制造項(xiàng)目。南京市投資促進(jìn)委外資處副處長(zhǎng)胡濱介紹，這家汽車企業(yè)原本計(jì)劃落地南京江寧，甚至承諾可將企業(yè)總部搬到南京。“這么誘人的條件，要是以前一定就同意了。可現(xiàn)在江寧也算是主城區(qū)，從環(huán)保等角度看，不能再承載這么大的汽車制造企業(yè)。”
隨著部分政策的調(diào)整，一些意想不到的新情況，也給基層招商干部增添了壓力。東部某省商務(wù)廳的一名處級(jí)干部說(shuō)，今年各地開始實(shí)施工商登記制度改革，企業(yè)注冊(cè)資本由實(shí)繳制改為認(rèn)繳制；“外商何時(shí)到資、分幾期到資，我們心里完全沒(méi)底。”
這名干部告訴記者，省里要求今年實(shí)際到資增長(zhǎng)目標(biāo)是5%，廳里面給的合同外資增長(zhǎng)指標(biāo)就變成了35%，說(shuō)只有合同到資增幅足夠大，才能擠掉水分，對(duì)實(shí)際到資形成支撐力；“這簡(jiǎn)直要把我們壓死了。”
在以“指標(biāo)”為核心的政績(jī)考核體系下，一些地方政府甚至盲目提出過(guò)高外資指標(biāo)和要求。基層招商部門為了完成任務(wù)，只能謊報(bào)、虛報(bào)外資數(shù)據(jù)。
一家銀行的負(fù)責(zé)人向記者透露，除了重復(fù)統(tǒng)計(jì)、擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)口徑等手段以外，還存在虛報(bào)的行為，即招商引資部門與企業(yè)表面達(dá)成協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了“合同利用外資”，而“實(shí)際到位外資”并未發(fā)生。
招商市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)慘烈 外企借機(jī)“漫天要價(jià)”
在吸引外資的比拼中，不僅有東南亞國(guó)家爭(zhēng)搶外資，還有兄弟省份的“慘烈競(jìng)爭(zhēng)”。福建省晉江市投資促進(jìn)局局長(zhǎng)吳靖宇說(shuō)：“有些外資企業(yè)很狡猾，往往利用地方招商心態(tài)，跑十幾個(gè)地方考察，將所有優(yōu)惠政策疊加起來(lái)，回過(guò)頭再找你漫天要價(jià)。”
改革開放初期，各地對(duì)外資如饑似渴，“揀到碗里都是菜”。東部省份一位基層干部說(shuō)，“30年前為了招商引資、給外商供地，我們連祖宗祠堂都愿拆。”
伴隨著發(fā)展模式逐步轉(zhuǎn)型，我國(guó)的“引資優(yōu)勢(shì)”已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。福建省商務(wù)廳外資管理處處長(zhǎng)王明永說(shuō)，過(guò)去依靠低成本和政策優(yōu)惠，如今外資更多看重的是市場(chǎng)空間、產(chǎn)業(yè)配套和服務(wù)環(huán)境；“外資關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，對(duì)招商干部綜合素質(zhì)提出了更高要求。”
“落后產(chǎn)能避之不及，好項(xiàng)目大家都想要；但在資源環(huán)境和政策條件上，地方政府可操作空間越來(lái)越小。想要‘挑肥揀瘦’，只能在招商技巧、服務(wù)水準(zhǔn)上較勁。”吳靖宇說(shuō)。
部分基層干部反映，過(guò)去招商“靠展會(huì)、比人脈、拼酒量”，現(xiàn)在不僅要“眼觀六路、耳聽八方”，還必須具備產(chǎn)業(yè)梳理、技術(shù)前沿分析、市場(chǎng)前景預(yù)判和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)等多種綜合能力。
幾年前，東部某省費(fèi)力引入了一個(gè)外資商貿(mào)物流項(xiàng)目，僅一期項(xiàng)目就占地400多畝、投資額達(dá)到約4億美元。但由于商業(yè)模式脫離了地方產(chǎn)業(yè)實(shí)際，五、六年過(guò)去了，該項(xiàng)目卻未招來(lái)足夠商戶入駐，只能四處尋求資產(chǎn)重組。
“項(xiàng)目用地拿了，樓蓋起來(lái)了，但幾乎沒(méi)有產(chǎn)生稅收和經(jīng)濟(jì)效益。”當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為，引進(jìn)這樣的外資項(xiàng)目，實(shí)際上是對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一種誤判，白白浪費(fèi)了地方的土地資源。
與“高素質(zhì)”要求相對(duì)立的，是基層干部在政策空間上的“無(wú)力感”。一位基層招商干部告訴記者，國(guó)土部門的地價(jià)不能降；稅源上這兩年本身就緊張，稅務(wù)部門哪肯再減稅？鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地拆遷成本越來(lái)越高，一分錢都不能少。“只有招商部門最尷尬，談判過(guò)程中沒(méi)有任何議價(jià)權(quán)。”
部分基層干部反映，在現(xiàn)行招商工作體制中，還存在部門分割、職能脫節(jié)的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)政策、招商引資、企業(yè)運(yùn)行等職能和信息，分屬發(fā)改、商務(wù)、工信等部門，導(dǎo)致引資項(xiàng)目成功率低，難以實(shí)現(xiàn)“招商選資”的效益最大化。
外資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型痛苦 考核亟須“去GDP化”
近年來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，“招商選資”已成為不少地區(qū)招商工作的基本準(zhǔn)則。在江蘇蘇州，早在2012年就提出“穩(wěn)量提質(zhì)”的外資結(jié)構(gòu)定位，要求“穩(wěn)總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、拓空間”；當(dāng)?shù)厣踔撂岢雒磕旰贤赓Y減少5億美元的“容忍度”。
“即便如此，在外資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期還是蠻痛苦的。一方面要調(diào)結(jié)構(gòu)，同時(shí)還要完成穩(wěn)增長(zhǎng)的任務(wù)，尤其對(duì)蘇州這樣的城市來(lái)說(shuō)，內(nèi)部的壓力很大。”蘇州市商務(wù)局副局長(zhǎng)劉爐坦言。
相關(guān)基層干部建議，針對(duì)新形勢(shì)下引資工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，亟待建立更加科學(xué)的外資工作評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)招商引資考核重點(diǎn)“去GDP化”，從“規(guī)模和速度”逐步向“質(zhì)量與效益”轉(zhuǎn)變。
首先，探索設(shè)計(jì)一個(gè)綜合評(píng)分體系，將外資項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)類型、技術(shù)含量、投資強(qiáng)度、稅收貢獻(xiàn)等指標(biāo)，加以不同權(quán)重進(jìn)行評(píng)分。
其次，整合多部門職能，建立聯(lián)合招商協(xié)調(diào)機(jī)制；強(qiáng)化對(duì)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的梳理，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行重點(diǎn)突破。
最后，對(duì)亟待引進(jìn)的重點(diǎn)項(xiàng)目、龍頭企業(yè)，采取“一企一策”舉措，在考核評(píng)價(jià)體系中加大權(quán)重；實(shí)行招商引資業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的“精細(xì)化”管理。
劉爐認(rèn)為，在兼顧引資規(guī)模的同時(shí)，應(yīng)著重考量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重變化，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的培育情況，二、三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化情況，存量企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)情況，外資總部和功能延伸拓展情況，服務(wù)業(yè)開放創(chuàng)新情況等，逐步引導(dǎo)外資結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型。
相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)一步建議，今后應(yīng)著力弱化政府部門招商引資考核機(jī)制，強(qiáng)化其公共服務(wù)職能；重點(diǎn)加強(qiáng)與跨國(guó)公司在高新技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上的合作升級(jí)；引導(dǎo)外資流向需要技術(shù)創(chuàng)新的行業(yè)和中西部地區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和區(qū)域發(fā)展平衡。
| |
松綁外資：從重審批轉(zhuǎn)向重監(jiān)管 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在國(guó)內(nèi)多省市采訪獲悉，雖然曾經(jīng)享受過(guò)稅收、土地、水氣電優(yōu)惠，但目前一些外企卻遭遇不少管理體制障礙。
審批復(fù)雜 監(jiān)管簡(jiǎn)單
成都市投資促進(jìn)委員會(huì)副主任李亦和外資審批處處長(zhǎng)龐文中反映，不少外企認(rèn)為中國(guó)法律政策中審批、管制太多：比如西門子公司認(rèn)為針對(duì)外資的審批政策太復(fù)雜；一家美國(guó)醫(yī)藥企業(yè)說(shuō)，在中國(guó)拿一個(gè)抗癌藥物的批號(hào)需要6年，但很多中國(guó)藥企卻在倒批號(hào)。成都一家外企反映，盡管當(dāng)?shù)卣块T審批效率高，股權(quán)變更等手續(xù)也要一個(gè)多月才能辦好，而放在其他地方一般要半年才能辦好。
國(guó)內(nèi)一些產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄對(duì)外資也管制頗多。博世(中國(guó))投資有限公司總裁陳玉東舉例說(shuō)，雖然國(guó)內(nèi)報(bào)警器產(chǎn)業(yè)是充分競(jìng)爭(zhēng)、完全民用的，但投資目錄卻是管制的。
蘇州市商務(wù)局外國(guó)投資管理處處長(zhǎng)徐元吉認(rèn)為，我國(guó)目前使用的是審批制+產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的模式，即對(duì)允許準(zhǔn)入和限制準(zhǔn)入的行業(yè)一律實(shí)行審批制；其中限制準(zhǔn)入的行業(yè)還要按照不同的產(chǎn)業(yè)政策履行各種前置審批。這是一種程序性規(guī)范(行政審批程序)與實(shí)體性規(guī)范(行業(yè)政策)疊加的二元結(jié)構(gòu)，多個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)不同的程序性規(guī)范和行業(yè)門檻，對(duì)外資進(jìn)行普遍的多元行政審批。
與復(fù)雜的審批相比，事中事后監(jiān)管卻相對(duì)簡(jiǎn)單。商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員王志樂(lè)反映，很多外企以為審批和監(jiān)管都是商務(wù)部門的事，但實(shí)際上按照目前的外資管理體制，對(duì)外企監(jiān)管的部門和制度實(shí)際上和對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)監(jiān)管是差不多的，這種重審批輕監(jiān)管的環(huán)境，讓政府少了“去審批化”改革的動(dòng)力。
法律落后 政策模糊
上世紀(jì)七、八十年代，《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》相繼出臺(tái)，但現(xiàn)有涉及外資的法律體系已跟不上時(shí)代變化。
徐元吉認(rèn)為，上世紀(jì)七、八十年代制定實(shí)施的外資三法，現(xiàn)在不但部分條款與其他現(xiàn)行法律沖突，而且法理邏輯性、作為特別法的調(diào)整對(duì)象和范疇、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和改革目標(biāo)的適用性等方面都存在很大問(wèn)題。
上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任朱民認(rèn)為，涉及外資的金融管理改革有的很難執(zhí)行。比如跨國(guó)公司人民幣跨境雙向使用的業(yè)務(wù)，跨國(guó)公司母公司下面兩家公司，不能直接向?qū)Ψ浇栀J，必須通過(guò)銀行；后來(lái)人民銀行同意改革，集團(tuán)母公司可以在自貿(mào)區(qū)設(shè)計(jì)一家新企業(yè)，由這個(gè)企業(yè)當(dāng)中介，兩家可以通過(guò)它借貸。但是企業(yè)卻反映這樣提高了成本，原來(lái)需要交一筆營(yíng)業(yè)稅，現(xiàn)在是兩筆，還不如找銀行。
王志樂(lè)說(shuō)，現(xiàn)在除了外資三法，一些涉及外資的部門規(guī)章制度和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，都是各部委自行制定的，里面交叉重疊很多。
此外，不少外資企業(yè)反映我國(guó)制度政策透明度、穩(wěn)定性不夠。上海美國(guó)商會(huì)的《2013年度中國(guó)商業(yè)環(huán)境調(diào)查》顯示，72%的企業(yè)稱不明確的法律及監(jiān)管環(huán)境給它們帶來(lái)了困難。
“出臺(tái)一個(gè)法律文件，很多外國(guó)人看英文翻譯都看不懂，要我們解讀。”朱民說(shuō)，“有個(gè)針對(duì)外資旅行社的例子，其中法律條文說(shuō)‘允許符合條件的外資、合資旅行社從事臺(tái)灣以外的旅游’。外國(guó)人和我講，一開始以為‘符合條件’的意思是沒(méi)違法的，后來(lái)一查才知道是指設(shè)立兩年以上的，他們問(wèn)為何不直接寫清楚呢？”
負(fù)面清單宜統(tǒng)一
專家呼吁，要以外資三法修訂并軌作為下一輪外資管理體制改革的基礎(chǔ)和前提，以負(fù)面清單改革為抓手，厘清產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄與部門規(guī)章限制，減少事前審批加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，為外資適度“松綁”提升其積極性。
王志樂(lè)說(shuō)，外資三法修訂的最核心內(nèi)容，就是適應(yīng)下一步將全面推開的“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的外商投資管理模式。他認(rèn)為，未來(lái)如果要想加大外資在華積極性，可以考慮將外資三法與公司法進(jìn)行并軌，未來(lái)外資、中資企業(yè)管理最好能夠統(tǒng)一。
徐元吉建議，制定全國(guó)統(tǒng)一的負(fù)面清單，清單外搞單純備案制，清單內(nèi)搞行業(yè)審批+商務(wù)備案制。在這種情況下，如果全國(guó)搞統(tǒng)一的負(fù)面清單，外資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄和相關(guān)部門規(guī)章存在的必要性就不大了。
面對(duì)目前各地政府“負(fù)面清單熱”，一些商務(wù)部門官員認(rèn)為，各地不能各自為政。如果現(xiàn)有相關(guān)行政審批制度、市場(chǎng)開放限制及其所依據(jù)的法律、法規(guī)存續(xù)有效，地方負(fù)面清單沒(méi)有上位法律或者高階法規(guī)支撐保障，就將無(wú)法奏效，各搞各的，可能造成惡劣的國(guó)際影響。
上海自貿(mào)區(qū)的一位官員說(shuō)，各地政府單獨(dú)做負(fù)面清單是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)闆](méi)有法律支持，外資涉及法律問(wèn)題將很難打官司。
