近日，預(yù)算法修正案草案獲通過(guò)，地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模須由國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這勢(shì)必對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立發(fā)揮重要作用。隨著財(cái)稅體制改革框架的逐步清晰，以預(yù)算改革、稅制改革以及財(cái)政改革為重點(diǎn)的財(cái)政體制改革深入推進(jìn)，意味著改革將駛向深水區(qū)。
經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際上是一個(gè)“分權(quán)”的過(guò)程。一方面，
通過(guò)市場(chǎng)化改革和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，政府逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使這些領(lǐng)域的資源配置主要由價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn);另一方面，在政府體制內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，無(wú)論是早期的財(cái)政包干制，還是后來(lái)的分稅制，都使得地方擁有了一定程度的實(shí)際自主權(quán)。
但是這種分權(quán)還只是局部的分權(quán)，或者說(shuō)是一種不徹底的分權(quán)改革。首先，分權(quán)并沒(méi)有賦予地方獨(dú)立的稅權(quán)。其次，分權(quán)沒(méi)有在地方層次上形成水平制衡，這也就意味著財(cái)政分權(quán)并不是在一個(gè)公共財(cái)政的架構(gòu)下進(jìn)行的分權(quán)，而僅僅是在一個(gè)等級(jí)管理體系中的權(quán)利劃分。特別是地方政府在不透明、軟約束環(huán)境下舉債融資形成龐大債務(wù)，債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，給宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)了周期性和結(jié)構(gòu)性困擾。
回顧改革開(kāi)放以來(lái)的政府財(cái)政體制變遷歷程，政府財(cái)政管理體制是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，核心問(wèn)題是明確各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入劃分。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)地方財(cái)政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變。1994年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革分水嶺，經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)生了一些結(jié)構(gòu)性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例，影響深遠(yuǎn)。在財(cái)政收支長(zhǎng)期矛盾，特別是在“GDP增長(zhǎng)競(jìng)標(biāo)賽”與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的背景下，地方政府紛紛尋找其他財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，“土地財(cái)政”成為地方財(cái)政的普遍模式。
2003-2012年十年間，土地出讓金貢獻(xiàn)相當(dāng)于地方財(cái)政52%的收入，2010年最高達(dá)到72%。2012年的稅收收入中，與房地產(chǎn)有關(guān)的11個(gè)稅種，即土地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和交易相關(guān)稅收，貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的31%，合計(jì)1.9萬(wàn)億元。然而在土地稀缺的中國(guó)，通過(guò)粗放的土地?cái)U(kuò)張，以及相應(yīng)生成的龐大債務(wù)，地方政府得以維持高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，但同時(shí)患上了嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴(lài)癥。
財(cái)稅體制改革的滯后對(duì)資本配置效率的作用也不容小覷。在財(cái)政分權(quán)過(guò)程中，中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)博弈直接影響到兩者間的金融資源博弈。由于財(cái)政資源受限，各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向?qū)鹑谫Y源的控制，尤其是對(duì)地方銀行體系信貸資源的控制上來(lái)，這必然會(huì)造成金融部門(mén)不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。
國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，以地方政府為主導(dǎo)的投資擴(kuò)張，使得對(duì)資金有饑渴癥的地方政府通過(guò)表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對(duì)接，大量資金流向了地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)貸款，這導(dǎo)致了包括政府、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有部門(mén)負(fù)債率大幅上升，資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)了明顯惡化。截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。大量增量資金投向投資驅(qū)動(dòng)型領(lǐng)域造成了普遍性的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩，也導(dǎo)致投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財(cái)政資源的錯(cuò)配。
因此，新一輪財(cái)稅改革重點(diǎn)在于完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，其中稅制改革、預(yù)算改革和財(cái)政體制改革，是新一輪財(cái)稅改革的三大期待。
第一，期待著以“全口徑預(yù)算”為突破口的預(yù)算管理制度現(xiàn)代化。所謂“全口徑預(yù)算”，不僅將政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的全部收支都納入預(yù)算管理中，而且包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管，是真正意義上的完整的政府預(yù)算。必須實(shí)現(xiàn)財(cái)源結(jié)構(gòu)的合理化和實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配的結(jié)構(gòu)合理化，保證財(cái)政收支平衡。要在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明的資金往來(lái)渠道，同時(shí)盡可能把專(zhuān)項(xiàng)資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。
第二，期待著稅收制度現(xiàn)代化。營(yíng)改增后地方稅收吃緊，迫切需要培育新主體稅種，形成相對(duì)獨(dú)立的稅收體系。在我國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個(gè)，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入較穩(wěn)定，但企業(yè)、個(gè)人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。新一輪財(cái)稅體制的制度設(shè)計(jì)時(shí)要培育較穩(wěn)定的地方政府主體稅種，通過(guò)完善地方稅體系、提高直接稅比重、推進(jìn)增值稅改革、發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能、逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制、加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革、加快資源稅改革、推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅等，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系。
第三，期待“后土地財(cái)政”時(shí)代，以政府融資體制改革為切入口，逐漸改變以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來(lái)源的地方政府融資模式，開(kāi)辟地方政府新財(cái)源以取代“土地財(cái)政”。未來(lái)可以逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營(yíng)管理職能，構(gòu)建土地受讓金管理和儲(chǔ)備制度，探索由國(guó)有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營(yíng)，政府退出土地經(jīng)營(yíng)而做好土地微觀(guān)規(guī)劃管制與土地市場(chǎng)的宏觀(guān)調(diào)控，進(jìn)而建立現(xiàn)代財(cái)政制度。
