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        預(yù)算法修正案草案:地方舉債額由國務(wù)院全權(quán)掌控
        2014-08-31    作者:    來源:人民日報(bào)
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          【全國人大常委會通過預(yù)算法修正案草案,地方舉債額度將由國務(wù)院全權(quán)控制】人民日報(bào)記者彭波消息,十二屆全國人大常委會第十次會議剛剛表決通過了修改預(yù)算法的決定。修改后的預(yù)算法對地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。地方政府發(fā)行債券,舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報(bào)請全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)。

          【只有省級政府可在限額內(nèi)舉債】修改后的預(yù)算法規(guī)定,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。

          詳文:

          歷經(jīng)十年打磨,新預(yù)算法的謎底今天全面揭曉。據(jù)人民日報(bào)官方微博消息,十二屆全國人大常委會第十次會議剛剛表決通過了修改預(yù)算法的決定。修改后的預(yù)算法對地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。地方政府發(fā)行債券,舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報(bào)請全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)。

          修改后的預(yù)算法還規(guī)定,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。

          有專家表示,預(yù)算法的法律條文從原來的79條增加到101條,其中沒有修改的只有25條,合并了4條變?yōu)?條,保留原有內(nèi)容并補(bǔ)充新內(nèi)容5條,刪除了4條。

          據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)報(bào)道,預(yù)算法修正案通過后,財(cái)稅體制改革總體方案的配套措施最快將于下周出臺,由財(cái)政部綜合司牽頭,同時(shí)還有一份“財(cái)稅改革解讀本”也將隨之面世,這被認(rèn)為是財(cái)稅體制改革行將落地的頭一炮。

          1994年,上一輪財(cái)稅改革完成,現(xiàn)行的《預(yù)算法》獲得通過,1995年開始施行。但由于當(dāng)時(shí)立法技術(shù)及各界對預(yù)算制度的了解還十分有限,導(dǎo)致《預(yù)算法》的制定并不完善、存在明顯缺陷,在實(shí)施不久就暴露出許多問題,早在上世紀(jì)90年代就有修法的動議。

          2004年,《預(yù)算法》修改正式納入十屆人大立法規(guī)劃,此后跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆人大,然而歷經(jīng)十年時(shí)間仍然“難產(chǎn)”——《預(yù)算法》的修訂為何如此曲折漫長?

        2006年,人大主導(dǎo)起草的《預(yù)算法(修訂草案)》第一稿初步形成。雖未正式公布,但曾向相關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)等征求過意見。這一稿曾借鑒了世界上許多國家預(yù)算制度的經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)調(diào)人大對預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán),不過在財(cái)政部的強(qiáng)烈抵制下,這一稿最終被束之高閣。

          2007年,財(cái)政部部長辦公會議審議通過文件,提出把預(yù)算法修訂納入第十一屆全國人大立法計(jì)劃,具體由全國人大常委會預(yù)工委組成預(yù)算法修訂起草組負(fù)責(zé)起草,財(cái)政部是起草組成員單位之一。

          據(jù)掛靠于財(cái)政部的《中國總會計(jì)師》雜志介紹,當(dāng)年全國人大預(yù)算工委起草了一份修改草案,但修訂工作因部門分歧被擱置。

          “后來有關(guān)部門就想了一個(gè)妥協(xié)辦法,既然人大起草的稿子財(cái)政部不同意,那第二次的預(yù)算法修訂草案就由人大方面和財(cái)政部各組織一個(gè)起草小組,兩套方案往一塊湊,最后看能否制定出一個(gè)大家都能接受的妥協(xié)方案。”復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森曾這樣回憶。

          但是,兩套方案的立法導(dǎo)向根本不一樣,根本湊不到一塊。

          到2009年,由全國人大預(yù)工委和財(cái)政部共同領(lǐng)銜,國家發(fā)改委、審計(jì)署和央行等15個(gè)部門組成預(yù)算法修訂小組,由早年長期在財(cái)政系統(tǒng)工作、時(shí)任全國人大常委會預(yù)工委主任高強(qiáng)任起草組組長,時(shí)任財(cái)政部黨組副書記、副部長廖曉軍出任副組長,放棄前一版本,另起爐灶重啟預(yù)算法修訂。

          此時(shí)財(cái)政部已是修法的主導(dǎo)者。財(cái)政部條法司在當(dāng)年的工作總結(jié)中稱,“預(yù)算法修改工作取得重大階段性成果”。這份工作總結(jié)顯示,這一年財(cái)政部方面先后提出了21個(gè)建議稿。

          至2010年初,在財(cái)政部累計(jì)超過30個(gè)建議稿的基礎(chǔ)上,終于艱難形成了一份各方均能接受的“修正案”初稿。當(dāng)年全國“兩會”上,高強(qiáng)在新聞發(fā)布會上表示,已經(jīng)提出了一個(gè)新的征求意見稿。

          這年7月,第二稿終于完成起草,“由全國人大常委會辦公廳送國務(wù)院辦公廳征求意見”。

          在四審稿中,可以說基本允許了地方政府赤字也就是債務(wù)的存在,但是又做了嚴(yán)格的要求,對于地方債務(wù),堵前門、開后門的意思體現(xiàn)非常明顯。盡管全國人大相關(guān)人士介紹在地方債務(wù)時(shí)稱,地方舉債由中央批準(zhǔn)控制,并不是31個(gè)省市,每個(gè)地方想發(fā)就能發(fā)的。

          實(shí)際上,地方債的問題,從之前的限制,到四審的開閘,是一個(gè)不斷完善的過程。

          在四審稿中還明確,“地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出。”追加了“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財(cái)政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。”

            四審稿中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),除了法律規(guī)定的形式外,地方各級政府不得以任何形成舉借任何債務(wù),除了預(yù)算法和其他法律規(guī)定以外,地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式,為任何單位和個(gè)人債務(wù)提供任何擔(dān)保。同時(shí)在人大的審查重點(diǎn)中增加了兩條與地方債務(wù)相關(guān)的,分別是重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的安排是否適當(dāng),預(yù)算安排 舉借的債務(wù)是否合法,合理,是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。

          另外,預(yù)算法對地方政府債務(wù)規(guī)定的問責(zé)制度,規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,處理結(jié)果是撤職和開除。

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