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        鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠條竟成地方“流通貨幣”
        老債空懸新債孽生,全國三千余鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)率超100%
        2014-08-19    作者:    來源:經(jīng)濟(jì)參考報
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          湖南省桃源縣觀音寺鎮(zhèn)地處湘西北大山深處。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者日前采訪不久前獲評全國“最美基層干部”的該鎮(zhèn)黨委書記唐述林時,看到四十歲出頭的他滿頭白發(fā)、滿面愁倦。唐述林說,自己近年來第一位的工作就是“找錢”,以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債。
          在我國各級地方政府性債務(wù)中,鄉(xiāng)村政府負(fù)債波及面廣、成因比較復(fù)雜。國家審計署報告顯示,全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。記者近日在湖南、湖北、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn),我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債不僅“老債空懸”矛盾日積月累,“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險也日漸凸顯。

        趙乃育/繪
          鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久

          唐述林說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身沒財源,出路就是找慈善家、企業(yè)家募捐,找上級領(lǐng)導(dǎo)和職能部門爭專項資金“落地”,藉此維持發(fā)展和穩(wěn)定,也從中“騰挪”用于化債。

          “你不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有多難,幾乎每天都有事能把人給急死!”唐述林對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者說。
          在唐述林工作的觀音寺鎮(zhèn),鎮(zhèn)政府上個世紀(jì)90年代前后因為集資興辦水泥廠失敗、墊交稅費等原因,負(fù)債高達(dá)1.27億元,鎮(zhèn)上5000多戶居民幾乎全是政府的債權(quán)人。這些居民討債最激烈時,曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌。
          受債務(wù)等各種問題困擾,唐述林的前任,有人遭就地免職,有人干了半年就主動辭職。鎮(zhèn)政府“上級任務(wù)不完成、政府債務(wù)不償還、工資福利不落實、機(jī)關(guān)食堂不開火、各級領(lǐng)導(dǎo)不愿去、干部職工不上班、百姓辦事找不到人”。唐述林上任后,靠找親友借幾十萬元才重新恢復(fù)機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)。近些年,債務(wù)問題雖有所改善,但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋、安撫,工作開展得很艱難。
          觀音寺鎮(zhèn)償債有自定原則:誰家有婚喪嫁娶給一點、誰家有子女升學(xué)就業(yè)困難給一點、誰家有天災(zāi)人禍給一點;爭來的上級項目,誰獲建設(shè)承包權(quán),誰就得在數(shù)以千計的零散債權(quán)人中“收購”一定數(shù)量的政府欠條,以縮小債權(quán)人總量。
          桃源縣農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任郭學(xué)兵告訴記者,桃源縣39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負(fù)債,負(fù)債總額達(dá)8.1億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債2025.6萬元。債權(quán)人多達(dá)21000多人次,絕大多數(shù)為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姟?BR>  《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在湖南一些負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還了解到,相關(guān)地方“打折收購”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對個人欠條是門“生意”,一度欠條甚至還能折價買東西,成了地方“流通貨幣”。

          “融資平臺下鄉(xiāng)”催生新債

          一位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺項目打過交道的投資公司負(fù)責(zé)人指出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺融資成本偏高,項目缺乏回報,償債嚴(yán)重依賴土地,自身缺乏經(jīng)營管理與盈利能力,管理機(jī)制也不健全。一出問題就靠政府撐腰,風(fēng)險值得警惕。

          “融資平臺下鄉(xiāng)”近年催生新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債。
          在湖北,有地方提出城鎮(zhèn)化要有“高規(guī)格”——最好是“省級戰(zhàn)略”,退而求其次也要地市層面推動;要有“高標(biāo)準(zhǔn)”——專業(yè)設(shè)計單位參與,不能由市縣政府部門自己簡單地做方案;要有“好平臺”——引入大規(guī)模的資本投入……
          在湖北、湖南,陸續(xù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年采取土地開發(fā)融資模式籌資建設(shè),一般要求開發(fā)商先墊資建設(shè)小城鎮(zhèn)商業(yè)街等基礎(chǔ)設(shè)施,待項目建成后再通過土地拍賣償還建設(shè)資金。
          中部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),近年“高標(biāo)準(zhǔn)”、“高規(guī)格”的規(guī)劃,提出要對鎮(zhèn)區(qū)縱橫多條道路擴(kuò)寬、提檔、升級、美化、亮化、綠化等,需要投入資金數(shù)以千萬元計算。建設(shè)資金從何而來?這個鎮(zhèn)的答案是:通過創(chuàng)新模式和路徑,采取土地開發(fā)融資模式籌集項目資金,實行資本運作打通資金瓶頸。
          這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上述融資手段形象地比喻為“借船過河”。對于要來征地投資的客商,必須先墊資,按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)工程。按照事先的盤算,道路等基礎(chǔ)設(shè)施建好后,帶來人流物流聚集,進(jìn)而形成自身商業(yè)投資價值,吸引更多投資。
          但在現(xiàn)實中,相關(guān)舉措主要落腳點還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級商業(yè)用地拍賣。而一旦項目推進(jìn)過程中或后期土地出讓收益效果欠佳,不僅土地拍賣解決不了城鎮(zhèn)建設(shè)資金難籌措問題,還很容易形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。
          《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn),在沿海發(fā)達(dá)省份鄉(xiāng)鎮(zhèn),內(nèi)地“借船過河”之類手法似乎已經(jīng)遠(yuǎn)不足以滿足更旺盛的資金需求。相應(yīng)地,很多沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資已經(jīng)步入“高端”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺紛紛出現(xiàn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了“投融資辦公室”,管轄一家或多家融資平臺公司。
          東部沿海一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份審計部門去年發(fā)布的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項審計調(diào)查結(jié)果顯示,截至2011年末,這個省共有448家鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司,債務(wù)余額174.11億元,占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量的43.55%。

          多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾無化債能力

          多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)清查工作的郭學(xué)兵說,除了少數(shù)重點建制鎮(zhèn)有契稅返還等收入外,其他大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)靠縣級財政兜底,基本沒有化債能力。

          深藏不露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債,在中國地方債中屬于“冰山一角”。今年年初公布的政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示,截至2013年6月底,湖南和湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)114.86億元和194.18億元;全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)則達(dá)3070.12億元、116.02億元和461.15億元。
          “中央這次調(diào)查統(tǒng)計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債,是快解決這個問題了嗎?”一位負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人這樣問記者。
          《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在湖南、湖北等地了解到,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)歷史積欠,源自四個“成債”:一是抗災(zāi)救災(zāi)緊急籌措資金成債;二是農(nóng)村教育、基礎(chǔ)建設(shè)、計衛(wèi)優(yōu)撫、維穩(wěn)接訪等支出成債;三是“三提五統(tǒng)”時代黨員干部墊繳稅費成債;四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦各種企業(yè)投融資失敗成債。
          一些專家指出,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“老債”存在的時間長的達(dá)十多年甚至更長時間。平靜表面背后,是掛賬計息“滾雪球”,“越拖越大、久拖要炸”。
          一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)空懸債權(quán)大,理順關(guān)系難。從清理的情況來看,一些縣農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”,有大量欠款應(yīng)收未收,村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量資金應(yīng)繳未繳,在一些地方縣域范圍內(nèi)形成了空懸的惡性債權(quán)鏈。
          另一方面,一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及的主體多,維護(hù)穩(wěn)定難。湖南有的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及個人債權(quán)主體上萬戶,欠個人債務(wù)總量很大。在安排償債資金時,很難做到統(tǒng)籌平衡。
          此外,債權(quán)人受償?shù)脑V求高,滿足愿望難。隨著國家對“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入不斷加大,特別是隨著“普九”債務(wù)的化解、鄉(xiāng)村干部墊繳農(nóng)業(yè)兩稅債務(wù)的化解啟動,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)人的受償愿望變得非常迫切。他們認(rèn)為,同樣是政府欠債,償還一部分,擱置一部分,不盡合理,不能理解。
          記者發(fā)現(xiàn),一些被沉淀鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)困擾的縣,其財政狀況運轉(zhuǎn)捉襟見肘,經(jīng)常“卡殼”,“吃飯財政”難以維系,基本上靠上級轉(zhuǎn)移支付、跑項目和要資金的“要飯財政”來維持。而那些債臺高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn),情況就更加嚴(yán)峻。
          與此同時,“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險疊加,導(dǎo)致部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。
          前述東部沿海省審計部門調(diào)查發(fā)現(xiàn),這個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司中不盈利的達(dá)319家,占71.21%(其中虧損192家,占42.86%)。今年湖南省、湖北省公布的審計調(diào)查結(jié)果顯示,截至2013年6月底,兩省分別有293個和443個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2012年年底政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過20%。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海省份,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)有的高達(dá)570多億元。加上當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù),則逼近千億元大關(guān)。國家審計署報告顯示,全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。
           (本稿件由記者蘇曉洲、沈翀、王圣志、杜放、劉軍、馮雷、李斌、葉前采寫)

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