湖南省桃源縣觀音寺鎮(zhèn)地處湘西北大山深處。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者日前采訪不久前獲評全國“最美基層干部”的該鎮(zhèn)黨委書記唐述林時，看到四十歲出頭的他滿頭白發(fā)、滿面愁倦。唐述林說，自己近年來第一位的工作就是“找錢”，以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債。
在我國各級地方政府性債務(wù)中，鄉(xiāng)村政府負(fù)債波及面廣、成因比較復(fù)雜。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。記者近日在湖南、湖北、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債不僅“老債空懸”矛盾日積月累，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險也日漸凸顯。
 |
| 趙乃育/繪 |
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久
唐述林說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身沒財源，出路就是找慈善家、企業(yè)家募捐，找上級領(lǐng)導(dǎo)和職能部門爭專項資金“落地”，藉此維持發(fā)展和穩(wěn)定，也從中“騰挪”用于化債。
“你不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有多難，幾乎每天都有事能把人給急死！”唐述林對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者說。
在唐述林工作的觀音寺鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府上個世紀(jì)90年代前后因為集資興辦水泥廠失敗、墊交稅費等原因，負(fù)債高達(dá)1.27億元，鎮(zhèn)上5000多戶居民幾乎全是政府的債權(quán)人。這些居民討債最激烈時，曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌。
受債務(wù)等各種問題困擾，唐述林的前任，有人遭就地免職，有人干了半年就主動辭職。鎮(zhèn)政府“上級任務(wù)不完成、政府債務(wù)不償還、工資福利不落實、機(jī)關(guān)食堂不開火、各級領(lǐng)導(dǎo)不愿去、干部職工不上班、百姓辦事找不到人”。唐述林上任后，靠找親友借幾十萬元才重新恢復(fù)機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)。近些年，債務(wù)問題雖有所改善，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋、安撫，工作開展得很艱難。
觀音寺鎮(zhèn)償債有自定原則：誰家有婚喪嫁娶給一點、誰家有子女升學(xué)就業(yè)困難給一點、誰家有天災(zāi)人禍給一點；爭來的上級項目，誰獲建設(shè)承包權(quán)，誰就得在數(shù)以千計的零散債權(quán)人中“收購”一定數(shù)量的政府欠條，以縮小債權(quán)人總量。
桃源縣農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任郭學(xué)兵告訴記者，桃源縣39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負(fù)債，負(fù)債總額達(dá)8.1億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債2025.6萬元。債權(quán)人多達(dá)21000多人次，絕大多數(shù)為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姟?BR> 《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在湖南一些負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還了解到，相關(guān)地方“打折收購”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對個人欠條是門“生意”，一度欠條甚至還能折價買東西，成了地方“流通貨幣”。
“融資平臺下鄉(xiāng)”催生新債
一位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺項目打過交道的投資公司負(fù)責(zé)人指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺融資成本偏高，項目缺乏回報，償債嚴(yán)重依賴土地，自身缺乏經(jīng)營管理與盈利能力，管理機(jī)制也不健全。一出問題就靠政府撐腰，風(fēng)險值得警惕。
“融資平臺下鄉(xiāng)”近年催生新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債。
在湖北，有地方提出城鎮(zhèn)化要有“高規(guī)格”——最好是“省級戰(zhàn)略”，退而求其次也要地市層面推動；要有“高標(biāo)準(zhǔn)”——專業(yè)設(shè)計單位參與，不能由市縣政府部門自己簡單地做方案；要有“好平臺”——引入大規(guī)模的資本投入……
在湖北、湖南，陸續(xù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年采取土地開發(fā)融資模式籌資建設(shè)，一般要求開發(fā)商先墊資建設(shè)小城鎮(zhèn)商業(yè)街等基礎(chǔ)設(shè)施，待項目建成后再通過土地拍賣償還建設(shè)資金。
中部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年“高標(biāo)準(zhǔn)”、“高規(guī)格”的規(guī)劃，提出要對鎮(zhèn)區(qū)縱橫多條道路擴(kuò)寬、提檔、升級、美化、亮化、綠化等，需要投入資金數(shù)以千萬元計算。建設(shè)資金從何而來？這個鎮(zhèn)的答案是：通過創(chuàng)新模式和路徑，采取土地開發(fā)融資模式籌集項目資金，實行資本運作打通資金瓶頸。
這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上述融資手段形象地比喻為“借船過河”。對于要來征地投資的客商，必須先墊資，按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)工程。按照事先的盤算，道路等基礎(chǔ)設(shè)施建好后，帶來人流物流聚集，進(jìn)而形成自身商業(yè)投資價值，吸引更多投資。
但在現(xiàn)實中，相關(guān)舉措主要落腳點還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級商業(yè)用地拍賣。而一旦項目推進(jìn)過程中或后期土地出讓收益效果欠佳，不僅土地拍賣解決不了城鎮(zhèn)建設(shè)資金難籌措問題，還很容易形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，在沿海發(fā)達(dá)省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)，內(nèi)地“借船過河”之類手法似乎已經(jīng)遠(yuǎn)不足以滿足更旺盛的資金需求。相應(yīng)地，很多沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資已經(jīng)步入“高端”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺紛紛出現(xiàn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了“投融資辦公室”，管轄一家或多家融資平臺公司。
東部沿海一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份審計部門去年發(fā)布的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項審計調(diào)查結(jié)果顯示，截至2011年末，這個省共有448家鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司，債務(wù)余額174.11億元，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量的43.55%。
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾無化債能力
多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)清查工作的郭學(xué)兵說，除了少數(shù)重點建制鎮(zhèn)有契稅返還等收入外，其他大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)靠縣級財政兜底，基本沒有化債能力。
深藏不露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債，在中國地方債中屬于“冰山一角”。今年年初公布的政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，湖南和湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)114.86億元和194.18億元；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)則達(dá)3070.12億元、116.02億元和461.15億元。
“中央這次調(diào)查統(tǒng)計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債，是快解決這個問題了嗎？”一位負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人這樣問記者。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在湖南、湖北等地了解到，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)歷史積欠，源自四個“成債”：一是抗災(zāi)救災(zāi)緊急籌措資金成債；二是農(nóng)村教育、基礎(chǔ)建設(shè)、計衛(wèi)優(yōu)撫、維穩(wěn)接訪等支出成債；三是“三提五統(tǒng)”時代黨員干部墊繳稅費成債；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦各種企業(yè)投融資失敗成債。
一些專家指出，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“老債”存在的時間長的達(dá)十多年甚至更長時間。平靜表面背后，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)空懸債權(quán)大，理順關(guān)系難。從清理的情況來看，一些縣農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”，有大量欠款應(yīng)收未收，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量資金應(yīng)繳未繳，在一些地方縣域范圍內(nèi)形成了空懸的惡性債權(quán)鏈。
另一方面，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及的主體多，維護(hù)穩(wěn)定難。湖南有的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及個人債權(quán)主體上萬戶，欠個人債務(wù)總量很大。在安排償債資金時，很難做到統(tǒng)籌平衡。
此外，債權(quán)人受償?shù)脑V求高，滿足愿望難。隨著國家對“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入不斷加大，特別是隨著“普九”債務(wù)的化解、鄉(xiāng)村干部墊繳農(nóng)業(yè)兩稅債務(wù)的化解啟動，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)人的受償愿望變得非常迫切。他們認(rèn)為，同樣是政府欠債，償還一部分，擱置一部分，不盡合理，不能理解。
記者發(fā)現(xiàn)，一些被沉淀鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)困擾的縣，其財政狀況運轉(zhuǎn)捉襟見肘，經(jīng)常“卡殼”，“吃飯財政”難以維系，基本上靠上級轉(zhuǎn)移支付、跑項目和要資金的“要飯財政”來維持。而那些債臺高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況就更加嚴(yán)峻。
與此同時，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險疊加，導(dǎo)致部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。
前述東部沿海省審計部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司中不盈利的達(dá)319家，占71.21%(其中虧損192家，占42.86%)。今年湖南省、湖北省公布的審計調(diào)查結(jié)果顯示，截至2013年6月底，兩省分別有293個和443個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2012年年底政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過20%。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)有的高達(dá)570多億元。加上當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)，則逼近千億元大關(guān)。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。
(本稿件由記者蘇曉洲、沈翀、王圣志、杜放、劉軍、馮雷、李斌、葉前采寫)
