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        2014-08-05   作者:記者 葉前 蘇曉洲 王圣志 馮雷 劉軍 沈翀 杜放 李斌采寫  來源:經(jīng)濟參考報
        【字號

          1.貼錢招商 2.發(fā)債治虧暗藏走偏隱患 3.赤字經(jīng)營打造政績 4.權(quán)責失衡 5.地方官員:超常規(guī)發(fā)債需超常規(guī)舉債

          內(nèi)蒙古一個貧困縣政府負債規(guī)模已達20億元,但下血本引進的項目財政貢獻卻微乎其微。當?shù)赜泄賳T嘆息:“‘做飯財政’沒實現(xiàn),‘吃飯財政’難維持。”
          《經(jīng)濟參考報》記者近日在內(nèi)蒙古、安徽、湖南、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn),為擺脫可支配財力不足、事權(quán)與支出責任不對等的約束,實現(xiàn)發(fā)展、環(huán)保等重重目標,舉債度日已成為各級地方政府的常態(tài)。除了發(fā)展之需,還有一些地方罔顧財力,盲目建設政績工程,導致債務積累越來越多。難以遏制的舉債沖動之下,地方財政承受著巨大壓力。

          貼錢招商 外表風光內(nèi)心恐慌

          記者發(fā)現(xiàn),各地發(fā)展模式大同小異:地方政府基本是“白手起家”,征地拆遷、道路、水電氣管網(wǎng)等基礎設施建設,靠地方融資平臺以財政信用、土地或項目抵押舉債來解決。

          負債完善基礎設施,大規(guī)模招商引資,近年來在各地催生了一派繁榮景象。
          位于遼河入海口右岸的盤錦市遼東灣新區(qū),很多地方前些年還是蘆葦荒灘。近年來,當?shù)丶涌旖ㄔO公路、鐵路、橋梁、污水處理等公共基礎設施,石化、精細化工、新材料、現(xiàn)代物流等新入駐企業(yè)很多,相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快。
          遼東灣新區(qū)管委會公布的資料顯示,為了進一步完善基礎設施,今年新區(qū)計劃投資41.92億元,建設景觀綠化、生活給水、工業(yè)給水、供熱和燃氣等五大公共設施。新區(qū)金融工作局負責人介紹,建設資金主要依靠政府性融資,其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%。
          湖南一個大型工業(yè)園區(qū)負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者,各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)舉債來源復雜、成本高昂:既有年息6%左右的政策性銀行貸款、年息8%至10%左右商業(yè)銀行貸款,也有年息13%左右信托機構(gòu)借款;而面向社會融資方面,則有承包基礎設施工程的基建商墊資,還有園區(qū)要求承擔基建任務的企業(yè)向園區(qū)打入工程總造價50%的資金作為“誠意金”,園區(qū)每年按照12%左右利率支付利息,項目建成后分三年償還;還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對象的“定向融資”,借用征拆款等民間資金,按照12%左右年利率付息。
          花大價錢建設的公共基礎設施,一些地方政府提供給項目時卻十分“慷慨”。
          湘南一個大型工業(yè)集中區(qū)管委會負責人介紹,園區(qū)融資約30億元建設三通一平和標準廠房。直接建設成本每平方米2000元的廠房,月租金掛牌價只有每平方米10元。“犧牲眼前利益,指望將來靠稅收來彌補”。
          中部一個地級市副市長給《經(jīng)濟參考報》記者講述了一個項目引進的“痛苦”決策經(jīng)歷:國內(nèi)一家大型企業(yè)決定在當?shù)亟ㄔO一個加工生豬、家禽的特大型肉聯(lián)廠。對于這個魚米之鄉(xiāng)來說,該項目無疑是雪中送炭。但投資方要求“零地價”且政府出資建設部分生產(chǎn)設施。“反復討論市里共識是三句話:條件實在苛刻,機遇確實難得,下定決心搞得!”他說。
          然而,記者發(fā)現(xiàn),受經(jīng)濟周期性調(diào)整影響,地方政府花大價錢引進的很多項目稅收遠未達預期,財政面臨著巨大壓力。
          在中部一個經(jīng)濟發(fā)達縣主干道邊,坐落著國內(nèi)一家著名企業(yè)產(chǎn)業(yè)園。這個項目地幾百畝,縣政府曾為此投入了大量公共資源。建設之初,企業(yè)方面表示將投入200億元,地方政府預估,項目2013年投產(chǎn)后當期就能形成每年10億元的稅收。但如今每年稅收貢獻不過1億元左右,很多當?shù)厝苏J為“政府栽了跟頭”。
          有的城市還在搞倒貼。2011年至2013年,中部一個地級市直接補貼當?shù)匾患疑鲜泄荆a貼額從幾千萬元增長到近2億元。這家公司靠著政府補貼,連年逃脫了“ST”命運。

          發(fā)債治污 環(huán)境債暗藏“走偏”隱患

          很多地方政府通過發(fā)行污染治理專項債券和向金融機構(gòu)貸款等方式,加大生態(tài)文明建設力度。但“舉債治污”在改善環(huán)境的同時,也暗藏在政績、效益、環(huán)境三種取向間“走偏”的隱患。

          位于湘江上游的湖南省郴州市,地下蘊藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產(chǎn)資源,百年開發(fā)后,重金屬污染問題突出。
          如今,郴州一片曾被礦毒和污水嚴重污染的土地,被改造成了西河濕地公園。隨著污染企業(yè)被關停,厚厚的重金屬尾砂堆場得到安全處理,花葉芒、蘆葦、荷花、風車草等構(gòu)筑的生態(tài)壩凈化水質(zhì),西河濕地公園及周邊變成了風景如畫、生態(tài)宜居的新城區(qū)。蘇仙區(qū)一位副區(qū)長介紹,隨著生態(tài)環(huán)境明顯改善,西河濕地周邊過去40萬元/畝乏人問津的土地,如今市價高的可達150萬元/畝至220萬元/畝。
          據(jù)了解,湖南省是國內(nèi)首個發(fā)行重金屬污染治理專項債券的省份,迄今已成功發(fā)行重金屬污染治理專項債券67億元,西河濕地是債券募集資金投入的項目之一。據(jù)湖南省發(fā)改委統(tǒng)計,截至2013年11月,湘江流域重金屬污染治理總投資255億元,有兩成資金靠發(fā)行債券和貸款。
          “錢可以慢慢還,污必須馬上治。”郴州市市長瞿海說。
          《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到,近些年以環(huán)境保護為主題的地方融資呈現(xiàn)方興未艾之勢。其中吉林省發(fā)行55億元地方政府債券,向松花江等流域水污染防治傾斜;湖北發(fā)行16億元城投類企業(yè)債券治理大冶湖;安徽發(fā)行12億元債券治理巢湖入湖河道水環(huán)境。目前,包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內(nèi),各地還在申請發(fā)行多種“環(huán)境債”。
          上海證券交易所公開信息顯示,“環(huán)境債”的“正規(guī)軍”——污染治理債券利率為“基準利率+基本利差”,利率水平一般達到7%左右,期限多為7年。從第3年至第7年末,每年需償還本金的20%及當期利息。而金融機構(gòu)環(huán)保題材貸款,一般利息更高、還款周期更短。
          記者接觸到的很多城市負責片區(qū)開發(fā)的負責人說,“環(huán)境債”某種意義上是地方債的“變種”,操作中需要在三種取向中尋找平衡點,把握不好很容易“走偏”:
          首先,容易催生“政績花瓶”和“形象工程”。有地方融得資金后,將“借的當賺的”,在還款壓力較輕的存續(xù)初期搞短時間內(nèi)有“視覺效果”的項目,“重地上輕管網(wǎng)”、“重基建輕機制”、“問投入不問回報”、“有借款計劃沒有還款計劃”等,不僅埋下債務違約風險,還使表面風光的環(huán)保項目難以起到環(huán)境改善實效。
          其次,淪為房地產(chǎn)等工商經(jīng)濟的附庸。“借環(huán)境保護治理債,打土地升值、招商引資算盤”,這是一些地方拿環(huán)保“包裝”和“策劃”地方債的“生意經(jīng)”。中部一個城市以湖泊及周邊生態(tài)治理名義發(fā)債8億元,但實施中卻將大筆資金都投向道路、橋梁等城市基礎設施,項目將新增商業(yè)、綜合服務業(yè)用地、居住用地,發(fā)展旅游和工商經(jīng)濟放在環(huán)境效應之上。
          此外,環(huán)保項目成了“胡子”和“殼子”。一些地方融資建設起環(huán)保基礎設施工程,卻因為沒有相應的財政保障機制或商業(yè)模式支撐,要么缺乏后續(xù)資金成了“胡子”,要么建成缺乏資金維持常態(tài)化運轉(zhuǎn)的“殼子”,不僅加重地方債務和財政負擔,還因無法發(fā)揮應有功能而受到社會指責。

          賒賬蓋樓 “赤字經(jīng)營”打造政績

          在建設政績工程的驅(qū)使下,有的地方不考慮實際財力,盲目建設,“舉債發(fā)展”、“赤字經(jīng)營”。土地財政難以維系,導致債務積累越來越多,無力還債。

          《經(jīng)濟參考報》記者在安徽一個縣采訪了解到,2013年該縣各類基建投入40多億元,而去年一年的財政收入不足12億元。類似情況在不少地方普遍存在。內(nèi)蒙古一個旗因政府所在地搬遷形成債務20億元,2013年,全旗可支配財力僅7.1億元,其中工資、行政運轉(zhuǎn)、銀行貸款本息等剛性支出6.88億元,即使剩余部分全部用于還債,每年也僅能還2200萬元,還清債務約需要100年。
          去年,全國各地法院相繼開展對黨政機關執(zhí)行人民法院生效判決的專項積案清理工作,清理黨政機關拖欠債務的歷史舊賬。據(jù)廣東省一個地級市中級人民法院通報,當?shù)馗骷夵h政機關有764件負債案件未執(zhí)行到位,累積欠債超過18.5億元。
          累累欠債背后是一座座政績工程。
          記者調(diào)研和查閱相關案件的判決書發(fā)現(xiàn),黨政機關賒賬多是拖欠工程款、裝修款、購買辦公用品和辦公設備費乃至公務消費等。上述廣東省地級市黨政機關賒賬的“大頭”則多源于“第四公”消費——興建樓堂館所。
          據(jù)悉,該市司法局辦公大樓,1999年立項建設。廣東省高級人民法院終審判決認定,大樓造價1900多萬元,尚欠工程款291萬多元及利息。按設計,辦公大樓帶有天臺花園、卡拉OK房、大舞臺等休閑娛樂設施,廳內(nèi)有羅馬柱,門口前矗立華表,一副高檔奢華派頭。因工程款拖欠等原因,項目“爛尾”。2011年,財政追加投資建成使用。
          “政府要當資本家不要當?shù)刂鳎灰旓L險資本家。”廣東省一個經(jīng)濟發(fā)達市市長認為,“現(xiàn)在的指揮棒考核,主要還是考核GDP。如果廣東一些地方想做大GDP總量真的很容易,可以加大固定投資,本來規(guī)劃10年建設的地鐵我5年干完,但是這么做可持續(xù)不強。固定投資與財政、與土地價值要基本匹配。如果考核指揮棒不變,還是有風險的。我一直很擔心,如果政府債務風險總爆發(fā)是相當可怕的一件事情。”

          權(quán)責失衡 “倒掛”機制催生權(quán)宜之計

          在地方政府大肆舉債的背后,是中央政府與地方政府之間,地方各級政府之間的事權(quán)與支出責任不對稱的現(xiàn)狀。

          一些接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家認為,關乎國計民生的基礎設施建設應該由財政按照“財權(quán)事權(quán)匹配”的原則擔起來,而屬于市場的部分則由市場主體來完成。
          以環(huán)保投融資為例,專家建議,根據(jù)權(quán)責匹配原則,合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國家財政投入。
          永清環(huán)保董事長劉正軍認為,我國環(huán)境污染歷史欠賬巨大,且GDP平均年增7.5%還將在未來不斷產(chǎn)生大量新的污染。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗,環(huán)保投入占到GDP的3%以上,環(huán)境質(zhì)量才會得到改善,而目前我國中央財政對環(huán)保的投入約為3‰,加上地方和企業(yè)等方面的投入,占比只有1.5%左右。要大幅增加在環(huán)保財政投入,才可能打生態(tài)文明建設“翻身仗”。
          一些地方財政部門負責人表示,目前財權(quán)主要集中于中央,稅收大戶如央企等利潤主要上繳中央的大背景下,而污染治理卻留給了地方,“舉債環(huán)保”實際上是這種“倒掛”機制下的無奈之舉和權(quán)宜之計。為此建議科學劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)、投資范圍與責任,強化各級財政特別是中央財政對環(huán)保的投入、加大轉(zhuǎn)移支付中環(huán)保的權(quán)重、穩(wěn)定和強化國債用于環(huán)保的支出。此外,還可考慮建立由政府控制的“環(huán)保超級基金”或國家環(huán)境保護專項基金,以解決受益主體與支付主體不對等問題。
          同時,應推進環(huán)保金融機制與政策創(chuàng)新。國家開發(fā)銀行研究院院長黃劍輝說,扭轉(zhuǎn)我國環(huán)保建設的被動局面,必須改變“財政有一塊投一塊”的狀況。針對環(huán)境治理項目資金需求大、周期長等特點,建議我國仿效一些國家做法,建立一家“綠色銀行”推進開發(fā)性環(huán)保金融,依托國家信用發(fā)債來籌集公益性環(huán)保建設資金。

          地方官員:“超常規(guī)發(fā)展需要超常規(guī)舉債”

          長期關注國內(nèi)一些城市發(fā)展模式的南方某市市長對近些年發(fā)展最快的城市進行分析后認為,如果拋開質(zhì)量僅說增長速度,這些城市都是通過大量的政府舉債得到了超常規(guī)的發(fā)展。
          這位市長對重慶、深圳兩地過去20年的發(fā)展進行對比后發(fā)現(xiàn),一個城市要發(fā)展,不舉債是不可能的,超常規(guī)的發(fā)展就需要超常規(guī)的舉債。他說:“1992年時,我覺得重慶的發(fā)展永遠趕不上深圳,當時兩市財力的差距最大時超過100億元,但是從2012年開始,重慶財政總收入開始超過深圳。”在這一過程中,重慶市的八大融資平臺起了重要作用。
          近年來,舉債融資已成為地方政府推動基礎設施建設和城市發(fā)展的常規(guī)模式,《經(jīng)濟參考報》記者日前走訪多地發(fā)現(xiàn),地方官員對于地方政府負債問題也存在各種各樣的心態(tài)。
          廣西一位干部認為,舉債發(fā)展,只要能掌握好現(xiàn)金流在時間段上的平衡,就能促進地方跨越式發(fā)展,同時也不會出大問題。他說:“我們開發(fā)一個新區(qū),以前把土地整理出來,建學校、醫(yī)院等基礎設施,都是砸錢進去,現(xiàn)在慢慢才有一些房地產(chǎn)。在投資當時看成本很高,負債也較高,隨著土地的升值,價值有十幾倍的增長,不僅能償還債務,也能推動地區(qū)發(fā)展。”
          除了“政績沖動”外,現(xiàn)實的發(fā)展需要也是地方政府舉債的重要原因。內(nèi)蒙古一位財政部門工作人員認為,有些民生項目,不允許政府“量力而行”,而是“砸鍋賣鐵”也要去做。他說:“比如看病這事,我們這地方農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù),新農(nóng)合政策普及之后,農(nóng)民的看病意識空前提高。當?shù)氐尼t(yī)院,是上個世紀70年代建的,醫(yī)院每天爆滿,很多人住在走廊里,政府只好咬緊牙舉債重建醫(yī)院。”
          “我們膽子小,人老實,錯過了2008年以來舉債發(fā)展的黃金期。”西部地區(qū)一位干部說。在接受《經(jīng)濟參考報》采訪的基層干部中,不少人對于當?shù)亟鼛啄隂]能大規(guī)模舉債發(fā)展深感遺憾。
          湖南湘西土家族苗族自治州財政局副局長張顯剛等人認為,湘西的負債率在全省最低,并不能說明湘西金融風險控制得好,反而說明湘西在運用政府投融資渠道方面“后知后覺”。
          湘西干部們介紹,以交通建設投融資為例,湖南很多地方以百億元計算,湘西才剛剛搭起平臺。別人的很多項目已經(jīng)建成,湘西卻剛上來就遭遇到國家踩剎車。當?shù)赜腥俗h論,說這是沒趕上地方融資的“末班車”,反而踩到了收口子、控風險的“蛇尾巴”,真是有苦難言。
          湖南省長沙市一位官員表示,自上個世紀90年代后期出現(xiàn)了舉債建設這種方式以來,相關的金融政策就時緊時松,一直存在“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象。這種政策的搖擺,催生了一種心理:抓住機遇趕緊貸款,過了這村就沒有這店,搞得早是經(jīng)驗、是成績,搞得晚是問題、要被查處。所以一旦政策松動,大家紛紛“搶機遇”、“求發(fā)展”。
          湖南省一位地級市副市長說:“我們這里去年搞城市多系統(tǒng)提質(zhì)改造,光是道路建設項目就有207條路同時開工。說實在的,真是擾民。城區(qū)一度汽車無法通行,周邊城市的‘摩的’司機都跑到我們這里,掙了很多錢。謝天謝地,那半年多久旱無雨,老百姓雖有牢騷,但還能忍受。”半年之后,大部分項目竣工,城市面貌煥然一新,市民紛紛叫好。在一些網(wǎng)絡論壇上,上半年的罵聲和下半年的贊揚聲形成鮮明對比。
          “這么干,不得已啊。國家政策變化大,抓不住機遇,一等又不知道要多少年。事后回頭看,干得確實驚險,但不后悔!”這位地級市副市長說。

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