編者按：地方債本非洪水猛獸，合理的負債結構對于地方實現(xiàn)跨越式發(fā)展至關重要。然而，隨著中國經濟進入增速換擋期，地方政府融資能力日趨枯竭而舉債沖動一如既往，地方債正面臨大考。舊債未償新債又至。急劇膨脹的地方債務背后是不健全的地方財政體系。病根不除，宿疾難愈。解決問題的關鍵是規(guī)范財政管理體制，逐步放開地方政府自行發(fā)債的權力，理順政府間關系。從今日起，本報擬連續(xù)推出四期報道，敬請關注。
“許多地方債務問題快捂不住了。”一位銀行部門省級分行的領導說。
《經濟參考報》記者近日分赴國內東、中、西部十個省、市、自治區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)在經濟下行的壓力下收入增速不斷下降、發(fā)展方式轉變緩慢，債務問題因此凸顯。與此同時，伴隨土地及房地產市場的陡然降溫，過去借債發(fā)展、靠地還債的粗放發(fā)展模式難以為繼，一些地方的債務風險迅速積聚。隨著債務進入集中還款期，部分地區(qū)對土地更為依賴，逆市場形勢加速賣地步伐；銀行等金融部門因擔憂地方債風險，對政府貸款往往“明松暗緊”，致使不少地方“腹背受敵”。
經濟下行 地方政府資金鏈緊繃
不少地方官員、專家學者認為，地方債問題是我國經濟發(fā)展艱難轉型中的表現(xiàn)之一，和資源問題、環(huán)境問題、就業(yè)問題一樣，因轉型緩慢而積聚風險，因局部經濟下行而風險凸現(xiàn)。
“如果不是礦業(yè)經濟下滑，我們的債務可能已經靠自己的財力消化完了。”內蒙古烏拉特后旗黨委書記杜占貴說。
烏拉特后旗于2004年實施旗政府所在地搬遷，10年來，漂亮的草原新城拔地而起，一舉擺脫了原來蝸居在山溝里交通不便、缺乏用水的局面，而搬遷形成了大量的政府債務。近兩年的經濟下行，讓這個以銅、鐵礦采掘業(yè)為主的地方財政大幅減收，還債變得遙遙無期。
數(shù)據顯示，2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.6988萬億元。地方政府負有償還責任的債務10.8859萬億元，負有擔保責任的債務2.6655萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3393萬億元。部分省本級債務借新還舊數(shù)額較大。2013年6月底至今年3月底，9個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。國家審計署財政審計司四處處長雷達說，地方債風險雖然總體可控，但由于全國財政收入不可能打通使用，并不排除相當一部分地區(qū)存在風險。
在一些政府債務風險突出的地方，債務問題和局部經濟下行互為因果，多年來行之有效的“投資拉動”難以為繼。據國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據顯示，今年前4個月，全國固定資產投資增速下探至近13年來的新低。隨著房地產市場的分化與波動，一些地方投資動力因“去房地產化”而快速減少，而以政府債券為主體的新的地方政府舉債融資體制才剛剛開始試點，原本對房地產和市政建設依賴度高的地方面臨“失速”威脅。
中部省份的一位官員說，近年來大搞舉債發(fā)展，讓一些地方更加依賴土地財政，統(tǒng)計數(shù)據顯示，這個省財政收入中非稅收入占比高達3成。在原有舉債、融資、投資、建設模式無法持續(xù)時，很多縣市區(qū)財政不得不依靠財政“空轉”、稅收“過橋”、征過頭稅來完成指標。
部分債務問題突出的地方，“舊債還不起，新債借不到”的尷尬處境，讓政府的資金鏈面臨嚴峻考驗。在北方某城市采訪時，巧遇區(qū)長被一位債主堵在會議室門口要賬，區(qū)長說：“沒錢，真的沒錢，你要是不信，去財政局查一查，要是有錢不還，別說是好區(qū)長，我連個好人都算不上了。”前不久，因為財政補貼不到位、銀行利息還不起，當?shù)刈詠硭局兄瓜虿糠謪^(qū)域供水，政府被迫急調數(shù)十輛水車應對。
與資金鏈一同遭受考驗的還有政府信譽、社會穩(wěn)定和信用環(huán)境。“新官不理舊賬”、“鬧大給錢、不鬧不給錢”、“一旦完工就不給錢”的現(xiàn)象較為普遍。尤其在中央對干部作風保持高壓態(tài)勢的情況下，一些干部在還債問題上“不吃不喝不作為”的問題突出。有些政府官員對待債務“擊鼓傳花、得過且過”。因為沒有還賬計劃，多數(shù)接受采訪的討債者表示“十年八年看不到希望”、“徹底看不到希望”。長期討不到債、又欠著高利貸的建筑商張震說：“我每天就做兩件事，一是躲債，二是要賬。”
地市萎靡 為還債“廣賣薄收”
在不少地方，來自土地的財政收入都在萎縮。地方政府想加速賣地，但開發(fā)商往往無心也無力接單。“由于地價下跌，我們今年的財政收入至少要降低25%，”遼寧一位省級開發(fā)區(qū)的官員對記者說，“我們還算好的，好多地方比我們還慘。”
在南方一個建市只有12年的新興地級城市，其經濟基礎薄弱，現(xiàn)有土地儲備1萬畝。《經濟參考報》記者了解到，該市主要通過土地抵押方式融資，還款也主要依靠土地出讓。市政府一位熟悉情況的官員介紹說，其地方債務進入集中還款期，2013年要還款7億多元，今年這個數(shù)字增長到15億元。由于近期土地市場不景氣，已經出現(xiàn)多次土地流拍現(xiàn)象，為了能把地賣出去，當?shù)刂缓貌扇×藙澬K賣地的辦法。
記者了解到，該市政府對面環(huán)境最好的地段，也就是其耗資數(shù)億元建的水城沿線，高層住宅最貴的不過每平方米3400元，而老城區(qū)則大多只需要2500元左右。這僅相當于一般縣乃至鎮(zhèn)的房產價格。“沒有錢只能靠賣地，”當?shù)匾晃还賳T說，“價格低也要忍痛賣，一旦資金鏈斷了，進金融機構的黑名單就更糟糕了。”
越是地價下跌，為還債越需“廣賣薄收”。在東部沿海一個靠近城區(qū)、總人口不過15萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)區(qū)人口不過3萬人，在2006年時樓房開發(fā)面積只有3萬平方米，到去年樓房存量已達350萬平方米以上。在介紹今年發(fā)展規(guī)劃時，鎮(zhèn)長原本自豪地說今年再開發(fā)200萬平方米，但面對記者的置疑，他又自言自語地改口說：“現(xiàn)在城區(qū)的房子確實飽和了，今年再開發(fā)的面積是不是太多了？這個數(shù)字以后應該有調整。”
該鎮(zhèn)長確有無奈之處。他給記者列舉一個當?shù)刎斦杖胭~單的構成：60%來自于土地，工業(yè)稅只占12%，商業(yè)稅占18%，另外10%靠餐飲業(yè)。“2000多個小攤小販都要去收稅，越來越難收。地要賣少了，不但債難還，財政供養(yǎng)人口的飯錢都難找。”
欠發(fā)達地區(qū)要加速發(fā)展，往往更會借土地做文章。廣西土地償債規(guī)模只有700多億元，但土地償債比例高達38.09%。廣西地方債結構中，地方債增長的主力在市本級政府，而廣西債務支出中，土地收儲支出較大，在實際經濟運行中，地方政府對土地收儲的投入大，對土地收入也會格外依賴，因為土地財政作為政府性基金收入，主要受益方即是市本級和縣本級政府。這直接表明，越是依賴土地財政的地方，必然會加大推地規(guī)模。
融資收緊 地方官員“走投無路”
地方靠賣地還債的窟窿有增大之勢，而銀行、信托公司等融資渠道卻在不斷收緊，這讓不少地方政府官員在還債問題上感覺“腹背受敵”。
記者從監(jiān)管機構了解到，近年來政信合作產品數(shù)量日漸走低。2013年，國內第一個理財產品電子化監(jiān)管平臺已在上海上線，3290款產品中，信托融資類產品增速明顯放緩，其中政信合作產品自2013年下半年起出現(xiàn)下滑，還有的信托公司政信合作項目被叫停。
在中部某省銀監(jiān)分局提供的材料中，記者看到，由于注意到未來三年轄內平臺還款壓力將明顯加大，銀監(jiān)部門要求加強對地方政府融資平臺貸款風險管控。今年，針對該省省會城市近三年平臺貸款還款過于集中的情況，督促相關銀行根據平臺公司和建設項目具體情況，分別采取“及時收貸、收回再貸、據實定貸、引資還貸、只收不貸”的方式，以緩釋存量平臺貸款風險。
湖北一個三線城市城投公司負責人介紹，發(fā)展滯后的城投公司資產負債率雖然不高，同樣融不到資。現(xiàn)在正規(guī)的融資渠道只剩下兩條，一是向政策性銀行申請貸款，二是發(fā)企業(yè)債，其中政策性銀行的貸款對用途有嚴格限制，融資額也非常有限。再加上融資平臺公司利用原有劃撥土地進行開發(fā)建設或轉讓，還得補繳土地價款，讓城投公司本來就緊張的現(xiàn)金流更加捉襟見肘，只能拆東墻補西墻。
“十個茶壺七個蓋，許多地方債務問題都快捂不住了，”一位銀行部門省級分行的領導說，“由于風險監(jiān)管要求很嚴，現(xiàn)在銀行跟地方政府只能握手不敢擁抱。”
湖南一位地級市的副市長向記者訴苦：“現(xiàn)在從銀行融資越來越難，逼得政府一天到晚找抵押物。銀行的貸款財政擔保已經不靈了，必須要人大‘背書’。不少地方被迫通過中介機構融資，高利率也要咬牙貸，短期過橋資金的利率甚至達到15%。一筆錢拿下來，到賬的資金已扣除利息，剩下的拿出很大一塊去還舊，飲鴆止渴，越來越難以維持。”
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政策漸緊導致地方融資能力幾近枯竭 |
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地方融資平臺：運營收入尚不夠償還利息 |
“如果是正常的公司早破產了。”湖北一落后地市城投公司的負責人對《經濟參考報》記者苦笑道。據他介紹，經過幾輪增資，該市城投資產達到221億元，近年來每年需償還本息8億到10億元，明年進入償債高峰，需償還本息12億元到15億元，公司每年的利潤實際只有3億元。
《經濟參考報》記者日前在采訪中了解到，目前融資平臺公司化債幾乎完全依賴政府土地出讓收入，自身造血能力普遍較弱，有的公司資產回報率只有1%，運營收入連償還利息都不夠。
以上海陳家鎮(zhèn)建設發(fā)展公司為例，該公司設立依賴政府資本注入，經營依靠土地開發(fā)，“造血”依賴補貼。該企業(yè)在發(fā)行13崇明債公告時表明，2012年陳家鎮(zhèn)建投利潤總額為1.92億元，同期資產總計約102億元。2010年、2011年和2012年分別給予發(fā)行人財政補貼1.37億元、1.86億元和1.9億元。其中，2012年補貼額幾乎與同期利潤持平。
作為最主要的政府性債務舉債主體，融資平臺公司近年來數(shù)量迅速增多，融資規(guī)模急速膨脹。然而，在土地寬松和貨幣寬松“雙推動”因素發(fā)生根本性變化的背景下，前期已經累積下來的巨額債務和剎不住的新增融資需求，成為地方融資平臺不得不面對的難題。而目前不少融資平臺公司融資能力接近枯竭，潛在風險逐步暴露。
融資能力受限的首要原因在于融資平臺公司存量債務居高不下，部分經濟較發(fā)達地區(qū)公司資產負債率逼近監(jiān)管上限。審計署去年底公布的《全國政府性債務審計結果》顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元中，7170個融資平臺公司負有償還責任的債務4.08萬億元，占地方政府債務總額的37%，32個省市自治區(qū)融資平臺公司平均額1273億元。
分區(qū)域看，重慶38個區(qū)縣共有175個融資平臺公司，平均資產負債率為51.83%，融資平臺公司中政府負有償還責任的債務達到2369.66億元。上海68個融資平臺公司舉借的債務中政府負有償還責任債務額1726.67億元。江蘇融資平臺公司舉借的債務中政府負有償還責任債務額3504.58億元。
融資能力受限還由于監(jiān)管部門對融資平臺公司的信貸政策、土地政策不斷收緊。中國法學會財稅法研究會常務理事、武漢大學法學院教授熊偉介紹，以國務院2010年下發(fā)的19號文為標志，國家層面連續(xù)出臺多個通知規(guī)范融資平臺公司行為，2008年后融資平臺狂飆突進的勢頭被遏制。一方面，銀行表內、表外資金進入融資平臺公司越來越難，另一方面，土地出讓制度的規(guī)范、資產注入的嚴格也讓融資平臺公司舉步維艱。
在融資平臺公司融資能力接近枯竭之時，建設任務、融資任務卻未見放緩，支出項目越來越多。比如新城鎮(zhèn)化、棚改、保障房等民生項目需要推進，城市基礎設施建設、交通樞紐等待升級改造，為招商引資配套的園區(qū)建設也在進行。“以支定收”的經營理念導致平臺公司舉債需求仍在剛性增長，沒有盡頭。
中部一個地市開發(fā)區(qū)融資平臺公司負責人介紹，每年按照年初布置的建設任務，開發(fā)區(qū)每年需融資40億元，實際能融到20億元就很不容易了，這導致很多項目延期，有的區(qū)域建房拖了幾年都沒有建起來。
債臺高筑又高度依賴土地市場的融資平臺，在今年房地產市場萎靡不振之時，感到前所未有的償債壓力。中部一市開發(fā)區(qū)城投公司總經濟師說，目前平臺負債余額25億元，今年需還本付息8億元，明年達到10億元，還債幾乎得靠土地出讓。現(xiàn)在全市每年只有4000畝到5000畝土地出讓計劃，分到開發(fā)區(qū)的指標有限，再加上近期三四線城市房地產市場也不好，最終土地能否拍得出去，價格多少，都是未知之數(shù)，壓力很大。
中部一名基層發(fā)改局官員悲觀地說，平臺公司運營高度依賴土地市場，經營收入90%來自土地運營，還債資金來源絕大部分靠土地出讓金，貸款、發(fā)債券的抵押品也是土地，資金鏈其實非常脆弱，而且抵押的資產有些是湖面等不可能轉讓的無效資產。今年三四線城市房地產市場遇冷，不可避免會逐漸傳導到土地市場，融資平臺、地方政府恐怕需要提前做好“過冬”準備。
