《政府采購法》規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。但在中央級(jí)采購中，規(guī)避集中采購問題突出，僅今年上半年，納入集采范圍而委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)操作的項(xiàng)目就達(dá)116個(gè)，涉及資金近5億元。
專家分析認(rèn)為，控制中標(biāo)結(jié)果是一些采購人選擇規(guī)避集中采購的最大誘因，而長期以來的監(jiān)管缺失，則造成目前我國政府采購領(lǐng)域規(guī)避集采行為十分普遍，甚至到了明目張膽的地步，這不僅嚴(yán)重影響了政府采購市場的規(guī)范性，也影響了集采規(guī)模的擴(kuò)大。
上半年中央部委規(guī)避集采資金近5億
根據(jù)政府采購網(wǎng)顯示的中標(biāo)信息，記者粗略統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，今年上半年，僅中央級(jí)采購中，該納入集采范圍而委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)操作的項(xiàng)目就達(dá)116個(gè)，涉及資金48786萬元(部分項(xiàng)目因公告中未公布金額，無法統(tǒng)計(jì))。
記者調(diào)查了解到，在政府采購幾個(gè)主要項(xiàng)目中，由于IT采購實(shí)行批量集中采購，汽車采購實(shí)行協(xié)議供貨的采購方式，規(guī)避集中采購現(xiàn)象少有發(fā)生。而以往不被人重視的印刷服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)、會(huì)議服務(wù)等項(xiàng)目，目前則成為規(guī)避集中采購的“重災(zāi)區(qū)”。
以印刷服務(wù)類項(xiàng)目為例，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》明確規(guī)定，單項(xiàng)或批量金額在2萬元以上的本單位文印部門(含本單位下設(shè)的出版部門)不能承擔(dān)的票據(jù)、證書、期刊、文件、公文用紙、資料匯編、信封等印刷業(yè)務(wù)納入集中采購目錄，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。從2013年1月1日至2014年6月30日，在中國政府采購網(wǎng)公示的40個(gè)中央本級(jí)單位印刷類項(xiàng)目采購中，就有19個(gè)委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購或者自行采購，額度均超過集采目錄標(biāo)準(zhǔn)。例如，中國民用航空局清算中心《航空運(yùn)輸電子客票行程單》印刷服務(wù)項(xiàng)目，采購金額4725萬元，委托中航材國際招標(biāo)有限公司進(jìn)行招標(biāo)。海關(guān)總署海關(guān)通用業(yè)務(wù)單證印刷服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目，總額近7000萬元，委托中國遠(yuǎn)東國際招標(biāo)公司進(jìn)行招標(biāo)。
按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》，單項(xiàng)或批量金額在50萬元以上，用于機(jī)關(guān)辦公場所水電供應(yīng)、設(shè)備運(yùn)行、建筑物門窗保養(yǎng)維護(hù)、保潔、保安、園林綠化等項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)納入集中采購。但中國人民武裝警察邊防部隊(duì)邊防局機(jī)關(guān)物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目，中標(biāo)金額174萬元，卻由中機(jī)國際招標(biāo)公司招標(biāo)；北京航空航天大學(xué)后勤保障處物業(yè)管理服務(wù)中心保安服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目，中標(biāo)金額208萬元，由中國機(jī)電工程招標(biāo)有限公司招標(biāo)；國家廣電總局電影衛(wèi)星頻道節(jié)目制作中心2013-2014年物業(yè)管理費(fèi)項(xiàng)目，中標(biāo)金額668萬元，由中招國際招標(biāo)有限公司招標(biāo)。
控制中標(biāo)結(jié)果是規(guī)避集采最大誘因
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授王叢虎認(rèn)為，采購人更愿意選擇社會(huì)中介的原因很簡單，是更容易實(shí)現(xiàn)對招標(biāo)項(xiàng)目的控制，選擇自己“中意”的供應(yīng)商，在這種情況下不少采購人更樂意將政府采購項(xiàng)目委托給具有政府采購代理資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來辦理。久而久之，政府采購規(guī)模雖然在快速增大，但由集中采購機(jī)構(gòu)來完成的比例卻增長緩慢，還有的地方甚至出現(xiàn)了倒退的趨勢。有些地方，一個(gè)市就有二三百家社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，爭搶政府采購這個(gè)市場，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丶蓹C(jī)構(gòu)成為擺設(shè)，“應(yīng)采盡采”成為一句空話。
中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心評審處處長高志剛認(rèn)為：“同樣一個(gè)項(xiàng)目，交給社會(huì)代理機(jī)構(gòu)和交給集采機(jī)構(gòu)性質(zhì)是完全不同的，集采機(jī)構(gòu)還起著監(jiān)督制衡的作用，這是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)的。”
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，“把政府采購工作交給中介機(jī)構(gòu)來做，問題會(huì)很多，政府采購的質(zhì)量也難保證。集中采購由政府來主導(dǎo)是主體方向。將大量集采項(xiàng)目委托給中介機(jī)構(gòu)，權(quán)力尋租空間太大了。”
政府采購專家、北京市遼海律師事務(wù)所高級(jí)律師谷遼海認(rèn)為，雖然《政府采購法》將集中采購機(jī)構(gòu)也定義為采購代理機(jī)構(gòu)，但作為非營利性質(zhì)的事業(yè)法人，集中采購機(jī)構(gòu)和“經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級(jí)人民政府有關(guān)部門認(rèn)定的具有政府采購代理資格”的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是有本質(zhì)區(qū)別的。招標(biāo)公司是以盈利為目的的，對采購人言聽計(jì)從，即使其中有“貓膩”也會(huì)照辦。而政府集中采購機(jī)構(gòu)更加規(guī)范，有著更為嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，堅(jiān)持公開公平公正的原則，采購人難以控制中標(biāo)結(jié)果。因此，不少采購人更愿意委托招標(biāo)公司，來達(dá)到控制招標(biāo)結(jié)果的目的。同時(shí)，《政府采購法》雖然規(guī)定納入集采目錄的項(xiàng)目必須委托集中采購代理機(jī)構(gòu)，但對這種應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)而自行委托其他代理機(jī)構(gòu)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律后果沒有相關(guān)規(guī)定，也就無從處罰。
長期監(jiān)管缺失導(dǎo)致規(guī)避行為明目張膽
業(yè)內(nèi)專家表示，政府集中采購代理業(yè)務(wù)遭到“分搶”可以說是困擾政府采購管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的一個(gè)帶有普遍性的問題，有專家對這種現(xiàn)象表示無奈：“這個(gè)問題很難解決，長期以來的監(jiān)管缺失造成了目前的局面。在目前的法律框架下，即使是納入集中采購目錄的項(xiàng)目，采購人要找中介代理機(jī)構(gòu)基本不會(huì)被追究責(zé)任。此外，也沒有中介代理機(jī)構(gòu)因此被追究責(zé)任。沒有人為此承擔(dān)責(zé)任，也就聽之任之。采購人能靠這種手段選擇自己偏好的供應(yīng)商，中介代理機(jī)構(gòu)能獲得項(xiàng)目和收入，形成了一個(gè)利益鏈條。現(xiàn)在很多地方的集采機(jī)構(gòu)項(xiàng)目比一般代理機(jī)構(gòu)還要少，政府采購規(guī)模如何擴(kuò)大？”
“目前來看，投標(biāo)供應(yīng)商是最直接的監(jiān)督隊(duì)伍，在投標(biāo)時(shí)和中標(biāo)結(jié)果發(fā)布后，對這種不符合《政府采購法》的行為都可以通過正當(dāng)渠道提出質(zhì)疑。”谷遼海表示。
高志剛認(rèn)為，目前監(jiān)督規(guī)避集采的行為主要手段是通過審計(jì)，但審計(jì)有滯后性。財(cái)政部門應(yīng)該加大檢查力度，社會(huì)各界發(fā)現(xiàn)情況也應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告，及早制止違法違規(guī)行為。
王叢虎認(rèn)為：“目前這種應(yīng)當(dāng)納入集中采購而自行采購的行為十分普遍，甚至可以說是明目張膽，這嚴(yán)重影響了政府采購市場的規(guī)范性，也影響了集采規(guī)模的擴(kuò)大。《政府采購法》第七十四條規(guī)定，采購人對應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購的政府采購項(xiàng)目，不委托集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行集中采購的，由政府采購監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，停止按預(yù)算向其支付資金，由其上級(jí)行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)依法給予其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處分。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該積極行動(dòng)，針對這種情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，加強(qiáng)監(jiān)管力度，對違法行為進(jìn)行處罰，而不是有投訴才處理。在執(zhí)法人員較少、無法將檢查常態(tài)化的情況下，可以在支付環(huán)節(jié)使用電子化手段進(jìn)行審核，不符合法律規(guī)定的不予支付，以有效手段來減少這些違反《政府采購法》的行為。”
