記者在北京、河北、江蘇等地采訪(fǎng)了解到，在各地探索政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，由于財(cái)政預(yù)算管理上的弊端及監(jiān)督管理機(jī)制不完善，資金管理問(wèn)題突出，違規(guī)、壟斷、暗箱操作、逆向選擇等現(xiàn)象多發(fā)，一些公共服務(wù)項(xiàng)目回扣高達(dá)40%，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)恐將成尋租與腐敗的新災(zāi)區(qū)。
公共服務(wù)尋租貪腐現(xiàn)象多發(fā)
記者調(diào)研了解到，目前地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金來(lái)源包括財(cái)政預(yù)算支出、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，彩票公益金、行政性事業(yè)收費(fèi)等。但在一些地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，相關(guān)財(cái)政資金被挪用、截留、侵占等現(xiàn)象突出，設(shè)租、尋租等貪腐行為逐漸浮出水面。
某行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人說(shuō)，推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是為了避免腐敗、節(jié)約資金，但由于慣性延續(xù)和權(quán)力尋租，湊預(yù)算、拿回扣、虛報(bào)冒領(lǐng)的現(xiàn)象一個(gè)都沒(méi)少，有些“官辦”社會(huì)組織更是成為其主管部門(mén)的“提款機(jī)”或是“招待所”，雙方相互勾結(jié)虛報(bào)預(yù)算，利用“購(gòu)買(mǎi)”資金變相“三公消費(fèi)”。
記者走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，不少地方并沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式來(lái)選擇公共服務(wù)的承接者。很多是通過(guò)私下協(xié)商，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)給予人情或熟人關(guān)系，不簽合同的狀況也時(shí)有發(fā)生。
一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō)，因?yàn)槎嗍恰鞍迪洳僮鳌保恍┱块T(mén)在將公共服務(wù)項(xiàng)目發(fā)包給社會(huì)組織時(shí)，會(huì)要求其交回扣，回扣額度達(dá)到項(xiàng)目資金的20%-40%，盡管不少民間組織對(duì)這樣的要求感到失望，但為了能夠獲得項(xiàng)目只能順從。
這種情況并不少見(jiàn)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝告訴記者，“我多次聽(tīng)到有的地方政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中拿回扣，這是需要警惕的動(dòng)向。地方政府在探索過(guò)程中，由于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序不規(guī)范，而且缺少相關(guān)的規(guī)章制度保障，會(huì)形成新的貪污腐敗之風(fēng)。
三大因素導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)資金使用亂象
“越是公共財(cái)政支出多的地方，越容易發(fā)生尋租與腐敗行為。”中國(guó)社科院法學(xué)所法治國(guó)情調(diào)研室副主任呂艷濱說(shuō)，資金管理方面的缺陷以及公共財(cái)政支出的神秘過(guò)程，形成了尋租與腐敗的易發(fā)領(lǐng)域。
一是政府購(gòu)買(mǎi)支出尚未納入統(tǒng)一的預(yù)算科目。記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在已經(jīng)推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的地區(qū)，有些部門(mén)政府購(gòu)買(mǎi)的資金甚至已占部門(mén)預(yù)算較高比例，但政府購(gòu)買(mǎi)資金并未在該單位預(yù)算中單列，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金來(lái)源繁雜，資金使用隨意性大。
“除了納入預(yù)算，具體到預(yù)算科目也需要調(diào)整。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉小川教授說(shuō)，目前我國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)一般采用功能分類(lèi)，這種分類(lèi)中并沒(méi)有“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”這一科目。“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”的具體支出分散在業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、三公經(jīng)費(fèi)等很多科目中，沒(méi)有人能看明白、說(shuō)清楚，即便政府部門(mén)公布了詳版賬本，也鮮有人能準(zhǔn)確地算出真實(shí)數(shù)據(jù)，加劇了“亂花錢(qián)”的風(fēng)險(xiǎn)。
二是缺乏公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。某地政府采購(gòu)中心的負(fù)責(zé)人說(shuō)，按國(guó)際慣例，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，購(gòu)買(mǎi)方只負(fù)責(zé)監(jiān)督被購(gòu)買(mǎi)方提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，它們跟財(cái)政資金不直接發(fā)生關(guān)系，財(cái)政資金是由財(cái)政部門(mén)在審核購(gòu)買(mǎi)合同后直接支付給被購(gòu)買(mǎi)方手中。
但目前在我國(guó)，除廣東、上海、無(wú)錫、寧波等少數(shù)地方外，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)絕大部分還沒(méi)有通過(guò)政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的方式來(lái)實(shí)施。由于缺乏公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)組織對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的需求并不了解，直接影響了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還容易導(dǎo)致違規(guī)、壟斷、暗箱操作等問(wèn)題的出現(xiàn)。
三是項(xiàng)目與資金管理銜接不暢。“目前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金管理普遍沒(méi)有實(shí)行績(jī)效管理，更沒(méi)有真正實(shí)行‘評(píng)估兌現(xiàn)’”。一位財(cái)政系統(tǒng)官員表示，各部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的選擇受到專(zhuān)項(xiàng)資金部門(mén)化的傾向影響，一方面，有的部門(mén)力推缺乏資金保障的項(xiàng)目實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以此作為爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金的工具，另一方面，有的部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算已作安排、已有足額資金保障的項(xiàng)目實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)缺乏積極性。財(cái)政資金“養(yǎng)事”不“養(yǎng)人”的初衷未完全達(dá)到，部分試點(diǎn)項(xiàng)目資金撥付處于“換湯不換藥”的狀態(tài)。
此外，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐主要集中在市、縣政府以及街道等基層政府，省級(jí)實(shí)施的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目偏少，核心問(wèn)題就出在現(xiàn)行資金分配方式上。現(xiàn)行財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金主要是由省級(jí)財(cái)政部門(mén)分配到部門(mén)、或者轉(zhuǎn)移給市縣，但事實(shí)上是部門(mén)和市縣在項(xiàng)目的選擇上起著決定性作用，財(cái)政部門(mén)對(duì)資金管理辦法執(zhí)行情況的監(jiān)管難以真正開(kāi)展。
規(guī)范資金管理 加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管
一些專(zhuān)家認(rèn)為，在公共財(cái)政的購(gòu)買(mǎi)支出體系不夠完善的條件下，需要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的約束力，創(chuàng)新和完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度框架和資金運(yùn)作機(jī)制，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供科學(xué)、穩(wěn)定的財(cái)力保障。
首先，應(yīng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)預(yù)算資金實(shí)行規(guī)范化、程序化和科學(xué)化管理。財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，如果沒(méi)有科學(xué)規(guī)范的方法，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看政府支出的壓力不是縮小了，而是增大了。對(duì)此，他建議政府在公共財(cái)政預(yù)算中增加對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的專(zhuān)門(mén)預(yù)算，使之向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。此外，針對(duì)有關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目資金評(píng)估中存在較大的隨意性，缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，他認(rèn)為，應(yīng)該制定嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與制度，以規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金使用行為。
也有專(zhuān)家建議將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的財(cái)政支出按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目做賬。劉小川教授說(shuō)，“雖然現(xiàn)在財(cái)政公開(kāi)要細(xì)化到‘項(xiàng)’，但卻是以項(xiàng)目的支出功能和政府職能來(lái)編的，這樣的弊端是比較籠統(tǒng)、模糊，但若是按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)做賬即使公布到‘款’依然可以知曉政府的錢(qián)用于何處。”
其次，完善財(cái)政配套支持，建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制。包括呂艷濱在內(nèi)的多位專(zhuān)家認(rèn)為，為規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)行為，應(yīng)逐步建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、信息發(fā)布、招標(biāo)方式、項(xiàng)目管理、績(jī)效評(píng)估等長(zhǎng)效配套機(jī)制，將購(gòu)買(mǎi)、委托、評(píng)估、認(rèn)證、問(wèn)責(zé)等諸環(huán)節(jié)納入相應(yīng)的法定程序，為社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量參與提供制度化的渠道，為“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”納入公共財(cái)政體制提供政策依據(jù)和切實(shí)保證。
第三，妥善處理各部門(mén)關(guān)系，規(guī)范財(cái)政資金管理。一位財(cái)政系統(tǒng)的官員說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)際上是財(cái)政資金分配方式的重大變革，會(huì)直接影響到有關(guān)部門(mén)的資金使用權(quán)。因此，在統(tǒng)一政府各有關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，也要廣泛聽(tīng)取各部門(mén)對(duì)推行這項(xiàng)改革的意見(jiàn)和建議，積極爭(zhēng)取理解和支持。同時(shí)，盡快出臺(tái)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算管理辦法、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金管理辦法、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)操作程序規(guī)范和政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估辦法等系列制度，以增強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的可操作性。
