事業(yè)單位改革再進(jìn)一步
作為我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，《條例》為深化事業(yè)單位改革提供了“牽一發(fā)動(dòng)全身”的促動(dòng)力
日前，李克強(qiáng)總理簽署國(guó)務(wù)院令，公布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。《條例》共10章44條，自2014年7月1日起施行。作為我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，《條例》起草過(guò)程“十一年磨一劍”，為深化事業(yè)單位改革提供了“牽一發(fā)動(dòng)全身”的促動(dòng)力。
深化事業(yè)單位改革主要包括創(chuàng)新管理體制、創(chuàng)新法人治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新人事制度、創(chuàng)新收入分配制度、創(chuàng)新社會(huì)保險(xiǎn)制度、創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制等七個(gè)方面。其中，人事制度改革是“啟動(dòng)最早、進(jìn)展最快”的一項(xiàng)。但同時(shí)，也存在地區(qū)間進(jìn)展不平衡、用人機(jī)制轉(zhuǎn)換不到位、規(guī)范管理和監(jiān)管力度有待加強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，亟需在法律層面加以解決;人事制度改革與其他六個(gè)方面的配套改革，也需通過(guò)法規(guī)建設(shè)進(jìn)一步明確。
中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)高小平研究員在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)表示，《條例》是將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)事業(yè)單位人事制度改革探索成果的法制化，同時(shí)也是針對(duì)近年來(lái)事業(yè)單位人事管理制度初步建立后仍然存在的問(wèn)題提出的“治療”方案，將成為今后深化事業(yè)單位人事制度的基本指導(dǎo)性文件。
“以《條例》的制定為標(biāo)志，深化事業(yè)單位改革邁出了具有實(shí)質(zhì)性的一步。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部宋世明教授認(rèn)為，此后，改革的具體落實(shí)將非常艱難。
分類改革的“核心”
自從2003年中央提出制定人事管理?xiàng)l例的要求開(kāi)始，《條例》便開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)11年的漫長(zhǎng)起草過(guò)程。其間經(jīng)歷了兩次重大的政府機(jī)構(gòu)改革，原人事部、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、人力資源和社會(huì)保障部均參與起草。業(yè)內(nèi)人士表示，起草的難度很大程度上源于事業(yè)單位分類不清。
2011年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這被視為事業(yè)單位改革正式開(kāi)閘的“頂層設(shè)計(jì)”。文件明確要求，對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)行分類人事管理。
“事業(yè)單位改革的難點(diǎn)是人員分流、待遇等人事安排，而只有在完成分類的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)人員的分類管理。”國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為。“機(jī)構(gòu)分類是深化事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)和前提，而由于人事制度改革涉及薪酬、社保、財(cái)政投入等多方面的機(jī)制創(chuàng)新，因而在分類改革整體布局中處于核心地位”，宋世明說(shuō)。“《條例》的頒布，為事業(yè)單位分類改革提供了人事制度上的法制保障，同時(shí)也對(duì)事業(yè)單位優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)提出了新的要求，成為促進(jìn)事業(yè)單位改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。高小平認(rèn)為。
在受訪專家看來(lái)，《條例》的精髓在于實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變、一個(gè)轉(zhuǎn)換”。即通過(guò)從固定用人到聘任用人的轉(zhuǎn)變、從身份管理到合同管理的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而開(kāi)啟了事業(yè)單位用人機(jī)制上的轉(zhuǎn)換。
“《條例》健全了事業(yè)單位人事制度中的兩大基本制度，即崗位管理制度和人事聘用制度。”宋世明說(shuō)，崗位管理是具有基礎(chǔ)性意義的制度，有剛性約束。《條例》規(guī)定了崗位的類別、等級(jí)和設(shè)置程序，這為事業(yè)單位推行科學(xué)的管理制度奠定了基礎(chǔ)，避免了人為因素的過(guò)多干預(yù)。
人事聘用制度是另一項(xiàng)基礎(chǔ)性人事管理制度。自2002年開(kāi)始試行聘用制以來(lái)，我國(guó)事業(yè)單位聘用合同簽訂率逐步提高，目前已超過(guò)90%。但聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一;有的地方雖然聘用的形式有了，但用人機(jī)制轉(zhuǎn)換不到位。
受訪專家表示，《條例》在健全人事聘用制度方面著墨頗多。比如，“連續(xù)曠工超過(guò)15個(gè)工作日，或者1年內(nèi)累計(jì)曠工超過(guò)30個(gè)工作日的，事業(yè)單位可以解除聘用合同”，“事業(yè)單位工作人員年度考核不合格且不同意調(diào)整工作崗位，或者連續(xù)兩年年度考核不合格的，事業(yè)單位提前30日書(shū)面通知，可以解除聘用合同”等等，都為嚴(yán)格人事管理提供了法律依據(jù)，有利于維護(hù)事業(yè)單位正常的工作秩序。
而“事業(yè)單位與工作人員訂立的聘用合同，期限一般不低于3年”，“在本單位連續(xù)工作滿10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)與其訂立聘用至退休的合同”等規(guī)定，則在保護(hù)聘用人員合法權(quán)益方面“下足了功夫”。
“《條例》的出臺(tái)解決了事業(yè)單位人事制度與國(guó)家其他公共管理人員管理制度之間的銜接問(wèn)題”。高小平說(shuō)，我國(guó)早就實(shí)行了公務(wù)員公開(kāi)考試錄用制度，而事業(yè)單位人員的“進(jìn)口”卻一直沒(méi)有嚴(yán)格的法律限制，導(dǎo)致有的單位在進(jìn)人問(wèn)題上出現(xiàn)隨意性，一方面難以保證人員素質(zhì)，另一方面也易出現(xiàn)“蘿卜招聘”等腐敗問(wèn)題。
“破題”之后須配套跟進(jìn)
《條例》公布后，國(guó)務(wù)院法制辦、中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人回答記者提問(wèn)時(shí)表示，下一步還將制定事業(yè)單位工作人員競(jìng)聘上崗的辦法，對(duì)競(jìng)聘上崗的條件、程序等內(nèi)容作具體規(guī)定。
4月25日，人力資源和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人李忠也表示，今年將研究制定一系列制度，加強(qiáng)事業(yè)單位人事管理工作。其中包括《關(guān)于事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定實(shí)施若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《事業(yè)單位申訴辦案規(guī)則》等，以及出臺(tái)處分規(guī)定的政策解釋和衛(wèi)生行業(yè)事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定。
人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)王曉初早前接受《瞭望》新聞周刊專訪時(shí)亦表示，除了盡快出臺(tái)《條例》，還將按照急需先建、單項(xiàng)突破的原則，加強(qiáng)事業(yè)單位人事管理單項(xiàng)法規(guī)建設(shè)。爭(zhēng)取在《條例》出臺(tái)后，用2～3年的時(shí)間，基本形成以《條例》為核心的事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系。
這些無(wú)不表明，在人事管理制度行政法規(guī)“破題”之后，系列配套法規(guī)和細(xì)化措施即將跟進(jìn)。而細(xì)觀《條例》中的某些規(guī)定，亦可看出配套跟進(jìn)的必要性。比如，除了競(jìng)聘上崗、處分、申訴等環(huán)節(jié)，人員解聘和工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制也需進(jìn)一步細(xì)化。
“聘用制度是最基礎(chǔ)的人事管理制度，而如何解聘是其中的重要內(nèi)容。這方面規(guī)定得不細(xì)致，在現(xiàn)實(shí)中很難操作”，宋世明教授說(shuō)，外國(guó)的公共雇員聘用合同均花費(fèi)很大篇幅規(guī)定解聘的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序，目的就是保障“出口”的暢通，避免不必要的人事糾紛。“這方面還需明確更具可操作性的細(xì)致措施”。
此外《條例》規(guī)定，“國(guó)家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制。”“事業(yè)單位工作人員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。”這與公務(wù)員法第七十三條、七十五條規(guī)定在字面表述上完全一致。
然而自2006年以來(lái)，公務(wù)員的基本工資標(biāo)準(zhǔn)7年未曾調(diào)整，所謂“工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制”尚未建立。專家表示，事業(yè)單位人事管理應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，及時(shí)出臺(tái)細(xì)化政策，將《條例》落到實(shí)處。
社保改革的“同步”預(yù)期
《條例》第三十五條明確規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。”至此，牽涉全國(guó)3153萬(wàn)“事業(yè)人”切身利益的社保改革已成定局。然而，他們將以何種方式切換到“社保模式”?養(yǎng)老保險(xiǎn)如何“并軌”?《條例》并沒(méi)有給出具備可操作性的規(guī)定。改革細(xì)節(jié)究竟如何，還需等待配套法規(guī)的出臺(tái)。
“事業(yè)單位人事制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。國(guó)務(wù)院早在2008年就出臺(tái)方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點(diǎn)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。但6年來(lái)，除廣東有所突破，其他地區(qū)都沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展”。汪玉凱認(rèn)為，由于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的社保改革沒(méi)有同步推進(jìn)，事業(yè)單位社保改革肯定會(huì)遭遇強(qiáng)大阻力。
本刊記者曾多次參加國(guó)家行政學(xué)院舉辦的“分類推進(jìn)事業(yè)單位改革”省部級(jí)和廳局級(jí)專題研討班。各地主管事業(yè)單位改革的副省長(zhǎng)、具體操作此項(xiàng)工作的廳局長(zhǎng)們，也都感慨“事業(yè)單位的‘眼睛’都在盯著公務(wù)員”。
“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與事業(yè)單位工作人員都是公共管理和公共服務(wù)的提供者。他們?cè)谛匠暾{(diào)整、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的改革，是一個(gè)有機(jī)的整體，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧”。高小平認(rèn)為，“以往的每一次工資改革，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位都是同步推進(jìn)，在養(yǎng)老政策調(diào)整上也應(yīng)‘同步’”。
對(duì)這一點(diǎn)，高層已有清醒認(rèn)知。十八屆三中全會(huì)提出，“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。”這實(shí)際上已將事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的社保改革并列、并行。據(jù)了解，在三中全會(huì)之前，人力資源和社會(huì)保障部門的相關(guān)政策調(diào)研已經(jīng)開(kāi)始;在此之后，“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”的提法，更給各界帶來(lái)了兩大群體“同步”社保改革的預(yù)期。
受訪專家表示，社保改革關(guān)系到3153萬(wàn)事業(yè)單位工作人員的切身利益，改革的艱巨性可想而知。如果處理不慎，將影響事業(yè)單位改革的整體進(jìn)程，不僅不利于為全社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)，也不利于政府職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而影響行政管理體制改革的推進(jìn)。
“無(wú)論如何，人事管理制度改革‘破題’之后，事業(yè)單位改革‘開(kāi)弓已無(wú)回頭箭’。包括社保改革在內(nèi)的各項(xiàng)改革，只能前進(jìn)，不能后退。”宋世明說(shuō)。