國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委深化改革《意見》
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“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”，這一表述出現(xiàn)在20日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》(以下簡稱《意見》)中。專家認為，這意味著融資平臺政府融資功能將被逐步剝離，我國對融資平臺會進行漸進式地調(diào)整、改造，使其逐步退出歷史舞臺。
據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者了解，自十八屆三中全會確定全面推進改革以來，雖然改革進程較快，但是也出現(xiàn)了一些阻力。《意見》以頂層設(shè)計的方式明確了今年要完成的改革工作，有利于凝聚改革共識，加速推進改革。改革要考慮抓住重點，而當前中國經(jīng)濟面臨的最大的風險是國民資產(chǎn)負債表杠桿率太高。融資平臺政府融資功能將被剝離，則有利于積極化解這一潛在風險。
光大證券首席宏觀分析師徐高稱：“剝離融資平臺政府融資功能是非常正確的，是理順金融市場的關(guān)鍵。”他解釋道：“現(xiàn)在金融市場比較混亂，融資平臺的大量存在帶來了一些問題。以城投公司為例，其發(fā)債的總資產(chǎn)回報率只有3%，但發(fā)債的成本有6%至7%，回報率覆蓋不了成本，導致公司的債務(wù)負擔越來越重。”
徐高稱，在這些項目回報率低的情況下，為了吸引資金，政府給融資平臺提供隱性擔保，如此，融資平臺的債券就擠壓了民營企業(yè)的融資渠道，由此導致金融市場更加扭曲。
“要破解這個亂局，就不能讓本來逐利的資金搞政府公益項目，所以說把融資平臺政府融資的功能剝離出去很重要。”徐高說：“剝離的意思就是讓政府把財政應該承擔的融資責任承擔起來，由依靠融資平臺融資轉(zhuǎn)為建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。”
事實上，我國個別地方在剝離融資平臺政府融資功能方面，已經(jīng)走在全國前列。據(jù)東部沿海省份某市財政局預算科人士介紹，該市對融資平臺政府融資功能的剝離始于2013年年底。剝離政府融資功能的平臺會轉(zhuǎn)化為比較純粹的國企，一部分人員留在企業(yè)，一部分人員回原單位，包括進事業(yè)單位或成為公務(wù)員。
今年3月初向社會公布的全國預算報告中也有“剝離融資平臺公司政府融資功能”的表述。專家認為，由此可見改革方向已明晰，目前要做的就是在全國范圍內(nèi)逐步推開。
財政部財科所所長賈康接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示：“一些地方融資平臺在條件成熟的時候擺脫政府背景，可能剝離政府融資功能后變成純企業(yè)。”談到操作方案，賈康認為：“全國沒有一個統(tǒng)一的套路，各地應該在不同的情況下設(shè)計具體的方案。”
對此，中央財經(jīng)大學地方財政投融資研究所所長溫來成認為，如果我國加快《預算法》修改，允許地方政府通過規(guī)范的方式發(fā)行政府債券，那么融資平臺為地方政府承擔融資職能這一歷史任務(wù)就完成了。不過他認為，“《意見》更多是一種政策導向，而不是工作計劃。”
“此時出臺這一文件，重點在于講下一步改革要怎么做這一問題，最主要目的是凝聚共識，減少改革的阻力。”中國國際經(jīng)濟交流中心戰(zhàn)略研究部副研究員張茉楠對《經(jīng)濟參考報》記者說，當前關(guān)于改革存在兩方面質(zhì)疑，一是當前經(jīng)濟下行壓力較大，現(xiàn)在推進改革是否會導致經(jīng)濟硬著陸；一是改革的層次、重點應該確定在哪里，改革的次序、路徑需要明確。中國經(jīng)濟已經(jīng)進入新的周期，經(jīng)濟增長速度會下調(diào)，一些此前蘊藏的風險也會水落石出，包括債務(wù)的風險。應對這些風險，一方面要穩(wěn)定現(xiàn)有政策，從而穩(wěn)定市場預期；另一方面還是要依靠改革來化解風險，所以要按照既定計劃穩(wěn)步推進改革。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉也表示，全面深化改革，還應該考慮我們現(xiàn)在面臨的最大的可能的風險是什么？“我認為就是國民資產(chǎn)負債表杠桿率太高。”
不過，多位專家也指出，雖然剝離政府融資功能是融資平臺未來發(fā)展方向，但這需要一個過程，短期很難實現(xiàn)。
賈康告訴記者：“堵暗道就是隱性發(fā)債要減少，但這不是一下就能堵住的。地方融資平臺會有一個漸進的調(diào)整、改造，不是一下子可以都取消的。”
徐高也提出，目前地方政府基建項目融資規(guī)模都是萬億級的，融資平臺的融資規(guī)模很大，如果剝離其政府融資功能，那么地方政府債券的發(fā)債量需要達到萬億規(guī)模，難度比較大。“這是一個逐步實現(xiàn)的過程，我覺得在可預見的未來融資平臺不太容易完全退出歷史舞臺。”徐高稱。
《意見》對規(guī)范政府舉債融資制度提出具體方式。除了開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能之外，《意見》還提出，對地方政府債務(wù)實行限額控制，分類納入預算管理。推行權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。建立健全債務(wù)風險預警及應急處置機制，防范和化解債務(wù)風險。
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