二戰(zhàn)后，國(guó)有化運(yùn)動(dòng)在一些西方國(guó)家風(fēng)起云涌，英國(guó)工黨政府先后兩次掀起國(guó)有化浪潮。隨著經(jīng)濟(jì)停滯不前，以及國(guó)企問題不斷增多，英國(guó)開始推動(dòng)私有化。通過對(duì)國(guó)有企業(yè)采取先易后難、分段推進(jìn)的改革步驟，英國(guó)對(duì)主要國(guó)企進(jìn)行了私有化，激發(fā)了企業(yè)活力，卸下了政府包袱，增加了財(cái)政收入。
在改革過程中，英國(guó)政府采取多種措施防止國(guó)有資產(chǎn)流失，保護(hù)中小企業(yè)和投資者利益，注重企業(yè)員工安置，使國(guó)企改革順利推進(jìn)。
先易后難分段 推進(jìn)國(guó)企改革
為治愈二戰(zhàn)創(chuàng)傷，從1945年12月起，英國(guó)工黨政府實(shí)行國(guó)有化政策，到上世紀(jì)70年代初，英國(guó)國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)占全國(guó)總資產(chǎn)的30%，成為這一時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的問題也逐漸顯現(xiàn)：企業(yè)冗員、效益低下、虧損嚴(yán)重，實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，出現(xiàn)以滯脹為特性的“英國(guó)病”。
1979年，撒切爾政府執(zhí)政，為挽救英國(guó)經(jīng)濟(jì)開啟了私有化大幕，執(zhí)行了有計(jì)劃有步驟推行國(guó)有企業(yè)私有化的新經(jīng)濟(jì)政策，在財(cái)政戰(zhàn)略上堅(jiān)持以貨幣主義為主的緊縮政策，放松政府管制，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，改善投資環(huán)境，積極引進(jìn)外資。
撒切爾夫人推行“小政府、大社會(huì)”模式，首先撤回政府對(duì)工商業(yè)的直接干涉，把改革定位為不以政府獲得最大的財(cái)政收益為目標(biāo)，而是通過資產(chǎn)重新分配，讓更多的人成為國(guó)有資產(chǎn)所有者。這種目標(biāo)設(shè)置很大程度上減少了國(guó)企改革中可能出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)有股減持定價(jià)等問題。
改革過程中，英國(guó)政府遵循“先盈利、再出售”原則，采取了先易后難、分段推進(jìn)的措施，將私有化目標(biāo)基本鎖定在盈利狀況較好的國(guó)企上，包括英國(guó)石油、英國(guó)航空、勞斯萊斯和英國(guó)鋼鐵等知名品牌。1989年后，英國(guó)政府才開始出售帶有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)及處于衰落的老企業(yè)。
在國(guó)有股減持過程中，英國(guó)政府通過各種措施，如簡(jiǎn)化購買手續(xù)、允許分期付款等，鼓勵(lì)普通居民尤其是本企業(yè)職工購買股票，最大限度吸收廣大國(guó)民參與，從而既增加購買國(guó)有股的資金來源，又保證出售時(shí)的公平性。
為保證國(guó)有資產(chǎn)不被賤賣，英國(guó)政府制定了一套完整的體系，主要包括：一、法律和法規(guī)約束。國(guó)有股出售之前，在主管不同產(chǎn)業(yè)的政府部門外成立獨(dú)立于政府的私有化立法和政策制定委員會(huì)，由他們結(jié)合公眾意見制定相關(guān)法律法規(guī)，避免人為干擾；二、政府任命一些專業(yè)人士對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，涵蓋金融、財(cái)務(wù)、證券管理、法律等各方面人才，專業(yè)人士提交評(píng)估報(bào)告，爭(zhēng)取國(guó)有股賣個(gè)好價(jià)錢；三、設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)私有化績(jī)效審計(jì)司，通過嚴(yán)格審計(jì)防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
為保證改革順利進(jìn)行，英國(guó)政府還制定了一系列配套措施，比較典型的是特別股權(quán)安排、照顧職工和分散小額股東的權(quán)益。特別股權(quán)安排是指政府保留一部分國(guó)有股權(quán)暫不出讓，目的在于防止某些行業(yè)或私人企業(yè)利用私有化改造，采取惡意收購或兼并國(guó)有企業(yè)的不良做法，同時(shí)也制約企業(yè)的管理人員利用私有化改造轉(zhuǎn)公為私，瓜分國(guó)有資產(chǎn)。照顧職工和分散小額股東權(quán)益，重點(diǎn)在于合理確定職工持股購股方案，一般讓本企業(yè)職工持有本企業(yè)總股份的10%左右。
改革激發(fā)企業(yè)活力 負(fù)面影響不容忽視
撒切爾執(zhí)政期間，政府共出售或私有化了50家國(guó)有企業(yè)，其中包括數(shù)十家電力和水利企業(yè)，為政府財(cái)政籌集資金超過500億英鎊。由于制度設(shè)計(jì)較完備，執(zhí)行有力，從1979年到1989年，英國(guó)企業(yè)私有化進(jìn)程順利，企業(yè)活力被有效激活，大多數(shù)改制國(guó)企在上市后表現(xiàn)較好，英國(guó)成年人持股比重從7%上升至25%。
1979年英國(guó)政府推行的私有化，掀起了西方政府管理國(guó)企的一場(chǎng)革命。英國(guó)采取業(yè)務(wù)出售、管理層和員工收購、授予特許權(quán)、股票上市等手段，使企業(yè)以一種清新、透明的方式開始經(jīng)營(yíng)，外部投資者能夠清楚了解企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。改革之后，企業(yè)活力大增，英國(guó)政府不僅通過股份制得到了660億英鎊的收入，而且每年可從這些企業(yè)中得到33億英鎊的稅收。
但私有化的負(fù)面效果也不容忽視，包括公共服務(wù)建設(shè)投入減少、物價(jià)持續(xù)上漲、企業(yè)大幅裁員、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增加等。例如，英國(guó)鐵路公司私有化導(dǎo)致政府對(duì)該行業(yè)的年度財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從上世紀(jì)80年代后期的10億英鎊左右，提高到2006-2007財(cái)年的60億英鎊，而私營(yíng)鐵路公司也將運(yùn)營(yíng)成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，使得火車票價(jià)逐年上漲。政府對(duì)煤炭行業(yè)的私有化導(dǎo)致1985年煤炭工人大罷工，此后10年間，煤炭行業(yè)失業(yè)人員增加了20多萬。私有化以來，英國(guó)電信集團(tuán)裁員人數(shù)也超過10萬。
注重安撫職工 避免各方抵制
英國(guó)私有化進(jìn)程一直在持續(xù)，2010年以來，英國(guó)政府主導(dǎo)了新一輪的私有化浪潮。為確保改革順利推進(jìn)，英國(guó)政府的私有化方案更注重完整性、長(zhǎng)期性和安撫性，有效地避免了員工與雇主、員工與政府之間的沖突。以英國(guó)皇家郵政改革的例子最為典型。
2013年10月，英國(guó)皇家郵政集團(tuán)登陸倫敦證交所，上市首日即受熱捧，收盤時(shí)股價(jià)大幅上漲38%，成功募集資金約17億英鎊，成為年度歐洲地區(qū)規(guī)模最大IPO事件，同時(shí)也是過去十多年來英國(guó)最大國(guó)有企業(yè)私有化案例。
根據(jù)英國(guó)政府和皇家郵政集團(tuán)的計(jì)劃，皇家郵政集團(tuán)10%的股票無償派發(fā)給該集團(tuán)員工，平均每人將獲725股。若以發(fā)行價(jià)計(jì)算，每名員工所持股票價(jià)值約為2392.5英鎊。同時(shí)規(guī)定，員工需持有股票3年之后才能出售，持股5年之后再出售可免征所得稅。
由于政府在補(bǔ)償計(jì)劃上相對(duì)慷慨，且從宣布上市計(jì)劃至今皇家郵政并未進(jìn)行大規(guī)模裁員，該私有化計(jì)劃獲得內(nèi)外部較高比例認(rèn)可。數(shù)據(jù)顯示，僅不到0.5%的員工拒絕接受郵政集團(tuán)的無償送股，換言之，支持此次私有化的員工比例接近100%。
盡管英國(guó)通信工人工會(huì)一直以來反對(duì)并批評(píng)政府此次私有化計(jì)劃，并有皇家郵政員工在集團(tuán)上市首日還聚集在倫敦證交所門前抗議，但總體而言，科學(xué)合理的上市設(shè)計(jì)、人性化的員工補(bǔ)償與持股激勵(lì)計(jì)劃，使皇家郵政上市成為一樁皆大歡喜的交易，也為英國(guó)政府下一步私有化奠定了基礎(chǔ)。
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法國(guó)：分類管理 合同約束 明確責(zé)任 |
| 記者 李明
陳春園 林超/巴黎 北京報(bào)道 |
在法國(guó)國(guó)企業(yè)改革進(jìn)程中，政府在明確國(guó)家職能的前提下，通過劃分戰(zhàn)略核心部門和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類管理，并以合同化的方式約束政府與企業(yè)間的責(zé)任和義務(wù)，使經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督分開運(yùn)行，既確保了國(guó)家對(duì)關(guān)鍵性國(guó)有企業(yè)的控制力，又保證競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)擁有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。
明確國(guó)家職能 建立制度框架
法國(guó)電力集團(tuán)是法國(guó)“電老大”，2005年實(shí)現(xiàn)整體掛牌上市，從國(guó)有獨(dú)資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家控股的股份制公司。法電集團(tuán)改制是法國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)范例。
法電集團(tuán)成立于1946年，是歐洲最大的能源公司和全球最大的核電運(yùn)營(yíng)企業(yè)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋電力行業(yè)上下游各環(huán)節(jié)，以及天然氣和能源貿(mào)易及服務(wù)領(lǐng)域。
隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，歐盟分別于1996年和2004年發(fā)布指令，確定開放電力市場(chǎng)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從2000年起，法國(guó)政府用了5年時(shí)間準(zhǔn)備，為法電集團(tuán)等公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)改革建立法律和制度框架，然后才實(shí)施改制。2002年7月，法國(guó)總理拉法蘭在新政府《施政綱領(lǐng)》中明確將法電集團(tuán)等國(guó)企改制上市。2003年2月，法國(guó)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部的專家組呈交了一份《關(guān)于國(guó)家股東和國(guó)有企業(yè)的治理》的報(bào)告。當(dāng)年7月，法國(guó)政府向議會(huì)呈交了一份《關(guān)于國(guó)有企業(yè)的管理》的專家調(diào)查報(bào)告。這兩份報(bào)告對(duì)法國(guó)政府的職能與國(guó)企管理進(jìn)行了反思，提出包括建立國(guó)家參股局、公共服務(wù)使命合同化、國(guó)企改制上市等一系列改革措施，明確了法國(guó)國(guó)企改革的原則和制度框架。
在此基礎(chǔ)上，2004年11月，法國(guó)政府組成了一個(gè)包括政界、工業(yè)界和學(xué)界代表組成的專家委員會(huì)，制訂了法電集團(tuán)改制后的發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營(yíng)模式，分析了資本開放的條件與時(shí)機(jī)。改制上市方案經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后，2005年10月，法國(guó)政府與法電集團(tuán)簽署公共服務(wù)合同，確定國(guó)家為電力系統(tǒng)的管理方，法電集團(tuán)為電力系統(tǒng)的主要經(jīng)營(yíng)方。
由此可以看出，法國(guó)在國(guó)企改制之前，先從明確國(guó)家職能入手，把政府的公共行政管理職能與國(guó)家所有權(quán)職能分開，在公共財(cái)政體系下建立起統(tǒng)一的國(guó)家股東機(jī)構(gòu)——國(guó)家參股局。國(guó)家參股局向國(guó)家參股的企業(yè)委派一至三名代表，出席股東大會(huì)，與股東建立對(duì)話機(jī)制，參與企業(yè)決策。
分類管理 合同約束
為法國(guó)國(guó)企改革定調(diào)的兩份報(bào)告《關(guān)于國(guó)家股東和國(guó)有企業(yè)的治理》和《關(guān)于國(guó)有企業(yè)的管理》指出，國(guó)企本質(zhì)仍是企業(yè)，必須有競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)企管理模式需要適應(yīng)歐盟要求開放市場(chǎng)的新要求以及全球化的新趨勢(shì)；國(guó)家要切實(shí)履行股東職責(zé)，但需避免濫用權(quán)力。
2005年德維爾潘出任法國(guó)總理后，延續(xù)了前任總理拉法蘭有關(guān)國(guó)企改革的思路，提出了行政和公共服務(wù)部門改革計(jì)劃，將法國(guó)公共服務(wù)對(duì)象分成三大類：第一類是不能僅用商業(yè)原則考量的部門，繼續(xù)由國(guó)家全權(quán)管理，包括公共衛(wèi)生、教育、印刷、鑄幣、基礎(chǔ)設(shè)施等；第二類是屬于商業(yè)活動(dòng)范圍但涉及國(guó)家戰(zhàn)略利益的部門，繼續(xù)由國(guó)家控制，包括核電、航天航空、國(guó)防軍工以及郵政等；第三類是可以同私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的部門，開放資本，允許企業(yè)尋找回報(bào)高的項(xiàng)目，如能源、交通運(yùn)輸?shù)取?BR> 對(duì)于公益性和壟斷性的國(guó)有企業(yè)，法國(guó)采取的是國(guó)家獨(dú)資或國(guó)家控股的方式，從價(jià)格、投資、分配等方面實(shí)行嚴(yán)格的控制，管理比較嚴(yán)格。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，法國(guó)采取的是國(guó)家參股的方式，甚至是出售等退出方式，這類企業(yè)大多是競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有工業(yè)企業(yè)，政府基本上不采取直接行政控制，也不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只是通過國(guó)家所擁有的股份權(quán)，來影響企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策。
目前，法國(guó)政府共向71家企業(yè)參股，其中港口、機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施管理企業(yè)24家，航空航天和國(guó)防軍工企業(yè)10家。國(guó)家參股企業(yè)2012年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入1450億歐元，其中能源行業(yè)3家企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入比重約占整體參股企業(yè)的40%，航空航天和國(guó)防軍工企業(yè)約占19%，公共交通和服務(wù)業(yè)各占14%。
在行政和公共服務(wù)部門改革中，法國(guó)采取了或者通過立法方式明確國(guó)家部分職能，或者國(guó)家與企業(yè)簽訂公共服務(wù)合同的形式，來規(guī)范和加強(qiáng)特殊行業(yè)與特殊企業(yè)的公共服務(wù)職責(zé)，并確保企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和公共服務(wù)事業(yè)內(nèi)容的透明度。而嚴(yán)格遵守合同，成為公共服務(wù)參與者的行為準(zhǔn)則。
法國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)并不強(qiáng)調(diào)政企之間的完全分開，而是既要保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，又要采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)杠桿手段，切實(shí)行使國(guó)家所擁有的控股權(quán)。
經(jīng)營(yíng)監(jiān)督分離 避免利益沖突
《關(guān)于國(guó)家股東和國(guó)有企業(yè)的治理》報(bào)告認(rèn)為，在向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)漸進(jìn)開放和對(duì)私有資本投資開放的背景下，公共服務(wù)可以由非政府機(jī)構(gòu)管理，在保證服務(wù)合同經(jīng)濟(jì)性和透明性的條件下，可授權(quán)企業(yè)完成，同時(shí)要建立跟蹤機(jī)制以保證公共服務(wù)效率。
在法電集團(tuán)改制過程中，法國(guó)成立了由財(cái)政部牽頭的多部委跟蹤委員會(huì)，對(duì)法電集團(tuán)的合同執(zhí)行情況實(shí)施后續(xù)跟蹤。跟蹤委員會(huì)與法電集團(tuán)每三年編制一次合同執(zhí)行總結(jié)報(bào)告，并呈交議會(huì)審批。
為加強(qiáng)透明度，法國(guó)政府強(qiáng)調(diào)，企業(yè)或相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的全部或部分經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)與公共服務(wù)活動(dòng)區(qū)分，以避免收益轉(zhuǎn)移，并確保行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合法性，確保公共服務(wù)參與者在嚴(yán)格遵守合同的基礎(chǔ)上具備競(jìng)爭(zhēng)力。
與此同時(shí)，法國(guó)將國(guó)家所有權(quán)機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)分離，經(jīng)營(yíng)權(quán)由國(guó)家參股局行使，而在法國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)另外成立了一個(gè)與國(guó)家參股局平行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——國(guó)家監(jiān)督署，負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)察工作。經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督分離可以避免利益沖突，加強(qiáng)公共部門領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任感。
國(guó)家監(jiān)察署的任務(wù)是向政府通報(bào)受監(jiān)察企業(yè)或機(jī)構(gòu)的情況，同時(shí)將政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的具體政策傳達(dá)給受監(jiān)察企業(yè)或機(jī)構(gòu)。國(guó)家監(jiān)察署既要識(shí)別國(guó)有企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)濟(jì)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并采取一切防范措施，也要對(duì)這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)的效率做出評(píng)價(jià)。近年來，除個(gè)別情況外，國(guó)家監(jiān)察員已不再介入國(guó)企管理。但是在使用公共資金的機(jī)構(gòu)，國(guó)家監(jiān)察員對(duì)某些重大支出仍有發(fā)言權(quán)，并有權(quán)對(duì)遵守公共采購程序提出要求。
劃分戰(zhàn)略核心部門 確保國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)安全
法國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)有化程度較高，國(guó)企對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮重要作用，但私有制仍然是法國(guó)生產(chǎn)資料占有的基本形式，國(guó)有經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)并存，構(gòu)成了法國(guó)“計(jì)劃型”混合經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。
為保證國(guó)家戰(zhàn)略利益，法國(guó)政府將一些行業(yè)列為“戰(zhàn)略核心”部門，對(duì)涉及這些行業(yè)的企業(yè)擁有并購否決權(quán)。2005年12月，法國(guó)政府不顧歐盟委員會(huì)反對(duì)，發(fā)布“反公開要約收購”政令，規(guī)定11個(gè)行業(yè)為法國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部門，包括博彩、安全、生物技術(shù)、解毒劑生產(chǎn)、通信攔截設(shè)備與技術(shù)、數(shù)字系統(tǒng)安全、軍民兩用技術(shù)、與加密和解密相關(guān)產(chǎn)業(yè)、涉及國(guó)防安全的技術(shù)、軍工、國(guó)防部供應(yīng)商和承包商，法國(guó)政府有權(quán)否決針對(duì)這些行業(yè)企業(yè)的要約收購。
針對(duì)一些重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其它行業(yè)企業(yè)，法國(guó)政府也實(shí)施國(guó)有化戰(zhàn)略，對(duì)一些企業(yè)進(jìn)行注資，保證這些企業(yè)的控制權(quán)不落入外國(guó)企業(yè)之手。2008年6月，法國(guó)政府宣布持有法國(guó)西部圣納澤爾港口9%股權(quán)，以換取否決權(quán)和對(duì)該港口發(fā)展戰(zhàn)略的話語權(quán)。
