第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議21日舉行。為期4天的會(huì)議將對(duì)《<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>修正案草案》進(jìn)行第三次審議。
此前，在2012年底召開的黨的十八大會(huì)議上，中央提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也提出明確要求：“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。”這對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算決算審查監(jiān)督提出新的更高要求。
在這樣的背景下，預(yù)算法修正案草案三審稿會(huì)作出怎樣的修改？如何回應(yīng)中央的要求？這備受關(guān)注。本刊日前專訪了全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪。近年來(lái)，他一直關(guān)注預(yù)算法修改，并就預(yù)算法的修改提出了一系列提案。
1 預(yù)算立法宗旨要體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的憲法精神
聲音周刊：蔣洪委員您好。您對(duì)預(yù)算法修正案草案第三次審議稿寄予怎樣的期待？最希望看到哪些內(nèi)容被修改？
蔣洪：預(yù)算法修改的初衷，是要加強(qiáng)社會(huì)各界和各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府公共資金使用的監(jiān)督和審批力度，更大程度地保證公共資金的有效和公平使用。預(yù)算改革的關(guān)鍵點(diǎn)是，要保障預(yù)算資金的使用符合社會(huì)公眾的利益和愿望，要用法律形式明確人大與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。因此，在預(yù)算資金使用過(guò)程中，人民代表大會(huì)能否對(duì)預(yù)算資金使用發(fā)揮有效的審批和監(jiān)督作用至關(guān)重要。
在現(xiàn)行預(yù)算法中，有關(guān)人大對(duì)預(yù)算使用情況進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定并不明確。實(shí)際狀態(tài)是，預(yù)算資金如何使用是政府決定的，而人大的監(jiān)督和審批作用往往表現(xiàn)為形式化。這些在預(yù)算法的一些條款上也有體現(xiàn)。
預(yù)算法第一條規(guī)定了該法的立法宗旨，強(qiáng)調(diào)“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控。”也就是說(shuō)，預(yù)算資金的使用是按照國(guó)家意志進(jìn)行的。但是，“國(guó)家意志”如何表達(dá)？用籠統(tǒng)的“國(guó)家”一詞會(huì)模糊公民、人大以及政府之間的相互關(guān)系，會(huì)有意無(wú)意地導(dǎo)致將政府行政部門視同為“國(guó)家”，使得預(yù)算的全過(guò)程實(shí)際上處于政府決策的狀態(tài)，這正是現(xiàn)行預(yù)算法存在的關(guān)鍵問(wèn)題。
建議預(yù)算法修正案草案在立法宗旨中強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：在預(yù)算過(guò)程中保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利；強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)的審查和監(jiān)督職能；規(guī)范政府收支行為。一句話，就是要在預(yù)算法立法宗旨中闡明憲法所規(guī)定的人民、人大和政府三者的關(guān)系。這三者的關(guān)系應(yīng)該明確表達(dá)為：一切權(quán)力屬于人民，人大是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
2 預(yù)算法應(yīng)保證預(yù)算信息的公開透明
聲音周刊：為保障人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)力，在預(yù)算法修正案草案中需要對(duì)哪些條款作出修改？
蔣洪：需要改變的方面很多，其中很重要的一項(xiàng)，就是關(guān)于預(yù)算信息的公開。現(xiàn)行預(yù)算法沒有這方面的規(guī)定，預(yù)算法修正案草稿二審稿中增加了一些有關(guān)規(guī)定，雖然有進(jìn)步，但是法律界限仍比較含糊。
預(yù)算法修正案草案二審稿提出：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開。”這僅提出了一個(gè)基本原則，但沒有明確何為“及時(shí)”，也沒有規(guī)定“公開什么”，這就使得法律執(zhí)行缺乏可操作性，損害了法律的權(quán)威性。
對(duì)公開的方式，預(yù)算法修正案草案二審稿規(guī)定，各級(jí)政府的預(yù)算由財(cái)政部門負(fù)責(zé)公開，各部門的預(yù)算由部門負(fù)責(zé)公開。這樣不便于社會(huì)公眾了解信息，也增加了政府信息公開的成本。因此，建議由財(cái)政部門集中負(fù)責(zé)公開預(yù)算信息。
3 法律必須保證預(yù)算的完整性
聲音周刊：黨中央提出全口徑預(yù)算。究竟什么是全口徑預(yù)算？如何把這一精神落實(shí)在法律中？
蔣洪：預(yù)算法修正案草案二審稿提出“各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”的原則，還提出在法律上構(gòu)建公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算組成的預(yù)算體系，在預(yù)算完整性方面取得了進(jìn)步，但距離全口徑預(yù)算的目標(biāo)還有距離，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
首先，還存在未納入預(yù)算的收支。比如，財(cái)政專戶收支就沒有包含在這四種預(yù)算中。其次，當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算占國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)不到10%，也就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)90%以上的利潤(rùn)沒有納入預(yù)算。第三，目前的預(yù)算體系只體現(xiàn)了“收”和“支”，沒有體現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債，這就會(huì)導(dǎo)致很多支出轉(zhuǎn)換為另外的資產(chǎn)，而一旦轉(zhuǎn)換為另外一種資產(chǎn)，就脫離了公民與人大的監(jiān)督視野。
所謂全口徑預(yù)算，我認(rèn)為就是政府的全部收入，包括稅收收入、行政性收費(fèi)收入、事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、社會(huì)保障基金收入、國(guó)有資本收益、其他一切政府收入，不論上繳與否，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門、單位、機(jī)構(gòu)來(lái)管理，都必須納入預(yù)算。使用這些收入而形成的支出都是政府支出，也必須全部納入預(yù)算。
要真正做到全口徑預(yù)算需要做到兩點(diǎn)：一要把沒有納入四種預(yù)算的收入和支出全部納入，包括財(cái)政專戶的收支和留在國(guó)有企業(yè)使用的利潤(rùn)情況的內(nèi)容；二要編制政府的資產(chǎn)負(fù)債內(nèi)容。這樣才能完整地、全口徑地反映所有公共資金和公共資產(chǎn)，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性。
4 法律應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人大的預(yù)算審批權(quán)
聲音周刊：在預(yù)算的編制和審批階段，您認(rèn)為預(yù)算法應(yīng)該如何強(qiáng)化人大的預(yù)算審批權(quán)？
蔣洪：預(yù)算法修正案草案二審稿提出，“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。”這一點(diǎn)提得很好，建議將“細(xì)化”的法律要求進(jìn)一步明確。也就是說(shuō)，要明確怎樣才是“細(xì)化”，因?yàn)榧?xì)化的程序關(guān)系到人大對(duì)預(yù)算的審批的權(quán)力。
關(guān)于這一點(diǎn)，預(yù)算法修正案草案二審稿規(guī)定：“本級(jí)公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)。”這里面存在下列幾個(gè)法律上的問(wèn)題。
首先，草案二審稿只提到公共預(yù)算要編制到什么程度，沒有涉及其他預(yù)算，這有待法律進(jìn)一步明確。
其次，“公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)”的規(guī)定，意味著編制到款就符合法律規(guī)定了。但是，支出按功能分類編制到款，所提供的信息不足以讓人大進(jìn)行有效的審批和監(jiān)督。
第三，預(yù)算法修正案草案沒有明確是否按經(jīng)濟(jì)分類編制預(yù)算，這會(huì)導(dǎo)致人大審批和監(jiān)督預(yù)算權(quán)力的弱化。比如，僅看功能分類，只知道教育支出花了多少錢，但是看不出這筆錢的具體用途，而經(jīng)濟(jì)分類就是告訴你，這筆錢有多少花在工資上、辦公經(jīng)費(fèi)上，等等。缺少了經(jīng)濟(jì)分類信息，人大不僅不可能在預(yù)算審查過(guò)程中將政績(jī)工程、形象工程和不合理的公款消費(fèi)等各種支出識(shí)別出來(lái)，也不可能削減這類支出。
要想解決這個(gè)問(wèn)題，就必須在法律上明確預(yù)算編制的細(xì)化程度，最大限度地保障人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
5 預(yù)算審批之前的支出應(yīng)適當(dāng)限制
聲音周刊：我國(guó)的預(yù)算年度為1月1日至12月31日，而全國(guó)人民代表大會(huì)召開會(huì)議的時(shí)間是每年3月，地方人民代表大會(huì)每年1月或2月召開。也就是說(shuō)，無(wú)論全國(guó)還是地方，都是預(yù)算執(zhí)行在前，人大審批在后。預(yù)算法修正案草案該如何解決執(zhí)行與審批倒置的問(wèn)題？
蔣洪：要徹底解決這個(gè)問(wèn)題，可以采取程序上的調(diào)整。比如，把各級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)期提前到1月1日之前，或者把財(cái)政年度的起始時(shí)間推遲到各級(jí)人民代表大會(huì)之后。這兩種方式都是國(guó)際上的做法，都能夠有效避免執(zhí)行在前、審批在后的情況。
預(yù)算法修正案草案二審稿采取了折中辦法，就是通過(guò)制定一些條款，讓人大授權(quán)政府部門，能夠在審批之前使用必須使用的資金。然而，在人大審批之前哪些資金可以使用？預(yù)算法修正案草案二審稿是這樣規(guī)定的：“上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出；法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及其他特殊支出。”這相當(dāng)于涵蓋所有的預(yù)算資金，也就是說(shuō)，人大審批之前，只要政府認(rèn)為有必要就可以使用這些資金。這樣的話，審批也就失去了意義。
我認(rèn)為，預(yù)算審批之前的支出應(yīng)僅限于保證政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的基本支出部分，而其他支出應(yīng)該經(jīng)人大審批后再執(zhí)行。
6 行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)應(yīng)受到適當(dāng)限制
聲音周刊：預(yù)算審批之后，在執(zhí)行中難免會(huì)發(fā)生變化。那么，政府行政部門調(diào)整預(yù)算的權(quán)限究竟有多大？預(yù)算法中應(yīng)該如何規(guī)定？
蔣洪：人大審批的預(yù)算與執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)際情況肯定會(huì)產(chǎn)生差異，適當(dāng)?shù)淖兺ㄊ潜仨毜摹＿@里要分清的是，哪些調(diào)整可以由政府行政部門自行決定，哪些調(diào)整必須由人大審批決定。如果所有的調(diào)整都由人大審批，就會(huì)影響工作效率；如果一切改變都可以由行政部門自行決定，實(shí)際上就否定了人大的審批。
與以往相比，預(yù)算法修正案草案二審稿對(duì)行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)作了一些限制，但權(quán)力依然過(guò)大。二審稿規(guī)定，除了收支總額和某些類級(jí)科目發(fā)生調(diào)整需要人大審批以外，其他改變都可以由行政部門自主決定。這就削弱了人大審批預(yù)算的權(quán)威性。我建議預(yù)算法對(duì)政府行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)力作進(jìn)一步限制。
7 應(yīng)保障人大在國(guó)庫(kù)管理中的權(quán)力和地位
聲音周刊：預(yù)算法修正案草案二審稿刪掉了“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”的條款，實(shí)際上是把國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理改為由中國(guó)人民銀行代理，您對(duì)這個(gè)問(wèn)題怎么看？
蔣洪：這項(xiàng)改動(dòng)引起了財(cái)政部門和銀行部門的爭(zhēng)議。兩方都想強(qiáng)化自己對(duì)國(guó)庫(kù)的管理權(quán)，因此成為這次預(yù)算法修改中的熱點(diǎn)問(wèn)題。在作為國(guó)庫(kù)經(jīng)理的情況下，中國(guó)人民銀行對(duì)資金的使用有更大的監(jiān)督權(quán)，而在代理的情況下，只是接受財(cái)政部的指令。兩種做法的區(qū)別就相當(dāng)于，財(cái)務(wù)和出納由一個(gè)人擔(dān)任還是由兩個(gè)人分別擔(dān)任。一般管理規(guī)則是由兩個(gè)人分別擔(dān)任，這樣有助于相互管理和監(jiān)督。所以，我認(rèn)為國(guó)庫(kù)依然由人民銀行經(jīng)理為好。
不管是人民銀行還是財(cái)政部，它們都只是國(guó)庫(kù)的管理者，而不是賬戶的所有者。賬戶的所有者是各級(jí)人大。所以，在預(yù)算法修正案草案中如何確定人大在國(guó)庫(kù)管理中的地位和權(quán)力，是很重要的環(huán)節(jié)。
8 預(yù)算法與立法法的規(guī)定要相一致
聲音周刊：在預(yù)算法修正案草案二審稿中，增加了有關(guān)財(cái)政管理體系的條款，您對(duì)這方面立法有什么看法？
蔣洪：預(yù)算法修正案草案二審稿規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行中央與地方分稅制財(cái)政管理體制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”地方各級(jí)政府之間的財(cái)政管理體系也做了類似規(guī)定，也就是說(shuō)，上級(jí)政府來(lái)決定，然后人大備案。
這項(xiàng)規(guī)定與立法法的規(guī)定是相抵觸的。立法法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)與全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，財(cái)政、稅收、海關(guān)和外貿(mào)等基本經(jīng)濟(jì)制度，都要經(jīng)過(guò)立法才有效。也就是說(shuō)，財(cái)稅管理體制作為財(cái)政的基本制度，從立法法層面看，要經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)，而草案二審稿規(guī)定由政府行政部門決定，人大只是備案機(jī)構(gòu)，這與立法法的規(guī)定顯然不相協(xié)調(diào)。
這樣的規(guī)定，很可能產(chǎn)生財(cái)力過(guò)于向中央集中的傾向，從而造成地方財(cái)力與事權(quán)不相匹配的狀況。所以，建議根據(jù)立法法規(guī)定改為，中央與地方之間的財(cái)政管理體制由全國(guó)人民代表大會(huì)立法規(guī)定，各級(jí)人民政府由各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)稅管理體制的實(shí)施。這樣，預(yù)算法與立法法就可以一致了。