2013年年底公布的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，中國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬(wàn)億元。與歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府債務(wù)的最大區(qū)別是，中國(guó)的地方債資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資。長(zhǎng)期來(lái)看，這些投資多是可以產(chǎn)生收益的。
十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)制”，利用PPP模式解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的呼聲不斷，各地地方政府也紛紛推動(dòng)試點(diǎn)。
PPP有廣義與狹義兩個(gè)范疇。廣義PPP以授予私人部門(mén)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，包括BOT等多種形式。狹義的PPP是政府與私人部門(mén)組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿(mǎn)后再移交政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。
與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱(chēng)。
中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部副總經(jīng)理李運(yùn)近日在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，PPP更能夠?qū)崿F(xiàn)政府、社會(huì)與企業(yè)的“多贏”，是一個(gè)很有價(jià)值的發(fā)展方向。下一步，該模式的廣泛推廣仍需要更多配套機(jī)制的完善，關(guān)鍵是在實(shí)際操作中細(xì)分參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
《21世紀(jì)》:PPP模式的優(yōu)勢(shì)有哪些?
李運(yùn):對(duì)政府來(lái)講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力，還能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對(duì)企業(yè)來(lái)講，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門(mén)檻，拓寬了私人部門(mén)發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。對(duì)社會(huì)來(lái)講，通過(guò)“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。
《21世紀(jì)》:PPP將會(huì)如何解決地方債務(wù)問(wèn)題?
李運(yùn):PPP模式的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)市場(chǎng)化。通過(guò)PPP模式，可以通過(guò)引入社會(huì)資本，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債;通過(guò)PPP項(xiàng)目的全生命周期預(yù)算管理，促進(jìn)政府從以往單一年度預(yù)算收支管理，逐步向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)在公共服務(wù)的供給主體間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高地方政府債務(wù)的透明度。
《21世紀(jì)》:哪些行業(yè)適合這種模式?私營(yíng)合作伙伴的準(zhǔn)入門(mén)檻應(yīng)該考慮哪些因素?
李運(yùn)：從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長(zhǎng)期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”的項(xiàng)目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機(jī)場(chǎng)、供電等，比較適合采用PPP方式。三中全會(huì)之后，強(qiáng)調(diào)政府要減少對(duì)資源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的壟斷行業(yè)。
參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，首先應(yīng)該擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資額比較大;其次這些社會(huì)資本應(yīng)該是追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)、而非短期超額利潤(rùn)的;最后應(yīng)該具有較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力。因此，參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)合作伙伴往往是養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金等與經(jīng)營(yíng)豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項(xiàng)目聯(lián)合體。
《21世紀(jì)》:目前PPP試點(diǎn)情況如何?存在的障礙還有哪些?
李運(yùn)：近年來(lái)地方政府的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始采用PPP模式，比如國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目、北京地鐵4號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目、蘇州古里鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項(xiàng)目等。三中全會(huì)明確提出，“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)制”。據(jù)了解，目前湖南省、江蘇省以及廈門(mén)市等都已經(jīng)開(kāi)始準(zhǔn)備開(kāi)展PPP模式試點(diǎn)，預(yù)計(jì)在取得一定經(jīng)驗(yàn)后，今后將會(huì)有更多的地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式。
目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)運(yùn)用PPP需要解決的障礙主要有三個(gè)方面。一是國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)制度不完善。PPP項(xiàng)目運(yùn)作需要完善的法律法規(guī)對(duì)參與方進(jìn)行有效約束，目前國(guó)內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有待積累。二是相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟。由于項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，目前國(guó)內(nèi)尚未形成發(fā)起人(建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方、融資方)、中介機(jī)構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢(xún))等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。三是利益分配機(jī)制不健全。由于缺乏合理定價(jià)機(jī)制以及對(duì)企業(yè)的“約束性條款”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)“暴利”或虧損。
《21世紀(jì)》:在這種情況下，如何保證私營(yíng)合作伙伴的運(yùn)營(yíng)權(quán)，如何保障合理收益呢?
李運(yùn):從各國(guó)PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)已建立清晰、成熟的PPP項(xiàng)目實(shí)施程序和流程。關(guān)鍵還是要依賴(lài)全社會(huì)的契約精神。在PPP項(xiàng)目中政府、私人部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)等將圍繞項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)等簽署一系列合同，細(xì)致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界。一旦發(fā)生糾紛，合同是關(guān)鍵的法律依據(jù)，但在中國(guó)，雙方合同則普遍比較粗糙，因此，需要有一個(gè)法律，技術(shù)，財(cái)務(wù)等強(qiáng)大團(tuán)隊(duì)的支持。
在項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后，政府會(huì)成立專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，定期核定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本和價(jià)格上限，監(jiān)督私人部門(mén)的定價(jià)行為。一般來(lái)講，政府會(huì)依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價(jià)格的方式防止暴利，或通過(guò)漲價(jià)、增加補(bǔ)貼的方式確保項(xiàng)目的可持續(xù)，保障私人部門(mén)獲得合理回報(bào)。國(guó)外一般都會(huì)有一個(gè)最低收益保障。也就是既要滿(mǎn)足了私人資本回報(bào)的要求，同時(shí)又要維護(hù)公共利益。
《21世紀(jì)》:PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該是怎樣的機(jī)制?
李運(yùn):PPP項(xiàng)目參與者眾多，公平、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。一般來(lái)看，PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的最優(yōu)原則是私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn);政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)講，PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。
《21世紀(jì)》:政府財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)可以提供哪些支持?
李運(yùn):在PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)一方面可以為PPP項(xiàng)目融資，金融機(jī)構(gòu)還可以以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項(xiàng)目。在項(xiàng)目建設(shè)期間，政府可以作為投資主體，承擔(dān)項(xiàng)目一定比例的資本支出;金融機(jī)構(gòu)可以為項(xiàng)目提供融資與顧問(wèn)服務(wù)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府還可以付費(fèi)用購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。此外，金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)搭建投資者、政府、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商的SPV平臺(tái)，以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項(xiàng)目。
另外，建議監(jiān)管層將銀行資本計(jì)量中的政府中長(zhǎng)期貸款的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)調(diào)低，這樣政府就可以獲得銀行更長(zhǎng)期限的貸款支持。