在一些經(jīng)濟強縣，縣域經(jīng)濟發(fā)展要求與原有行政管理體制的矛盾日漸顯現(xiàn)，土地、金融、財政等管理與經(jīng)濟社會不匹配，經(jīng)濟體量大而服務(wù)能力差。要提高服務(wù)能力和行政效率，增強縣域吸納能力，必須在行政架構(gòu)上對縣域進一步放權(quán)松綁。我國多個省份推進的省直管縣試點正試圖對此有所突破。《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，處于艱難探索中的這一改革，目前遇到一些部門為利益“放小不放大，放虛不放實”、部分地區(qū)不支持、缺乏權(quán)力約束機制等重重阻力，陷入僵局。
縣域經(jīng)濟體量大而服務(wù)能力薄弱
經(jīng)濟強縣不僅是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，也是人口集聚地，城市管理、公共服務(wù)、社會建設(shè)任務(wù)繁重。但長期以來，我國行政資源、經(jīng)濟資源主要按行政級別配置。基層反映，縣域經(jīng)濟再發(fā)達仍是縣級構(gòu)架，“大人穿小孩衣服”，土地、金融、財政、社會事業(yè)等管理權(quán)限與經(jīng)濟社會越來越不匹配。
昆山市經(jīng)信委主任陶林生說，長期以來，我國以行政縣域的概念管理經(jīng)濟，資源配置根據(jù)行政層級而非實際需要。縣級市不能建地鐵、輕軌，不能設(shè)立三甲醫(yī)院。公安編制、海關(guān)、商檢、審批權(quán)限也都按縣級市設(shè)定，經(jīng)濟體量巨大而服務(wù)能力薄弱，阻礙縣域經(jīng)濟發(fā)展。亟需加快改革步伐，向改革要紅利，促進縣域經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。
昆山市2013年下半年的一份統(tǒng)計顯示，昆山公安只配備了1130名政法專項編制，占實有人口萬分之五，遠低于公安部提出的沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)警力按人口萬分之二十配備的標準。昆山海關(guān)2012年完成進出口總額866億美元，超過全國20多個省、直轄市和自治區(qū)的業(yè)務(wù)量，與天津市總量基本持平。但天津海關(guān)有工作人員3000多人，而昆山海關(guān)僅有110人。昆山高樓林立，但消防只有12個編制。
而地市代管縣市體制也對縣域發(fā)展造成障礙。一些地方反映，地市管縣體制不僅造成對縣域管制過多，還會使地市為市本級發(fā)展截留縣市資源。如省級分配電力、金融、用地等指標，都是先給地級市，再由地級市分配到縣市。近年來，各地“簡政放權(quán)”一定程度釋放了縣域經(jīng)濟活力，但仍不能解決根本問題，省直管縣才是治本之策。
目前義烏享有設(shè)區(qū)市的權(quán)限，基本上實現(xiàn)省直管，文件、會議直達，財政及各項指標直達，有利于更快捷緊密溝通銜接。義烏的財政不用經(jīng)過地市，直接跟省里對接。義烏市財政局副局長李曉玲說，轉(zhuǎn)移支付資金直接到位，不用地市“二次分配”，避免截留，更公平，效率也更高。
義烏市發(fā)展改革委主任李洪斌認為，國家要積極擴大縣域的事權(quán)財權(quán)，穩(wěn)步推進簡政放權(quán)，凡不涉及重大資源配置的調(diào)控的，一概不要行政審批，要堅決放。縣域經(jīng)濟的活力是“放”出來的。
警惕政府擴權(quán)趨利侵蝕市場機制
《經(jīng)濟參考報》記者在多地調(diào)研了解到，已在多個省份推行的省直管縣改革，在一定程度上節(jié)省了行政成本、提高了行政效率，促進了縣域經(jīng)濟經(jīng)濟發(fā)展。但部分基層干部和專家表示，當前這一改革總體處在探索階段，仍顯“羞羞答答”、力度不夠，且存在財政體制改革與行政體制改革不同步，省與縣權(quán)限對接困難、有效約束機制缺乏等問題。
根據(jù)2009年財政部明確的省直管縣改革的時間表，總體目標是2012年底前，全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革，目前時間已過，但改革并不盡如人意。
基礎(chǔ)干部和相關(guān)專家普遍反映，雖然不少地方省直管縣改革取得了一定成效，但在當前省管縣改革過程中，仍然存在諸多問題和困難。
首先，部門利益難協(xié)調(diào)，部分地區(qū)市對擴權(quán)縣不支持。多個省份的基層干部反映，垂直部門在擴權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，且部門利益有強化趨勢，擴權(quán)政策顯得無能為力。一些地方垂直部門也以行政規(guī)章為由，拒絕放權(quán)，就算放權(quán)也是“放小不放大，放虛不放實”，收費項目的“放權(quán)”，成為核心問題。
李洪斌說，從多次簡政放權(quán)的實踐看，均取得上級主要領(lǐng)導支持。但具體部門由于利益作怪，往往“不樂意”，變了味。簡政放權(quán)過程中，“下改上不改”的體制阻力很大。
《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)研了解到，有些地級市將市級財政的財力更多地投向市區(qū)，幫扶縣發(fā)展的積極性有所降低；一些地級市不愿意再承擔縣域的配套責任。擴權(quán)強縣“有了對省府的話語權(quán)卻失了市府的支持度”。一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴權(quán)縣爭權(quán)的現(xiàn)象。
其次，管理權(quán)限對接中存在問題，權(quán)力配置不公。河南省社科院專家在對該省直管縣改革的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在沒有擴權(quán)基礎(chǔ)的多個縣份，雖然有36到40個局委部門與省直部門進行了對接，但其承接的管理權(quán)限受阻。其背后，是市級部門將本應(yīng)下放給縣的權(quán)限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費、汽車交易監(jiān)管、招商項目審批、公安權(quán)限、畜牧權(quán)限、民政權(quán)限、新農(nóng)村建設(shè)項目等共計36至43項實際權(quán)限未能下放給試點縣。
再次，“強縣擴權(quán)”尚缺乏有效的約束機制。數(shù)據(jù)顯示，在我國各大省份中，最多的如四川、河北、河南等省下轄縣均在150個以上，全國平均每個省級行政單位下轄80多個縣。轄縣大省在改革中遭遇省級財政管理半徑激增，從而產(chǎn)生“管理真空”難題。部分專家認為，有效監(jiān)督機制不匹配，極易產(chǎn)生政府的短期化行為，存在“由放而亂”的可能性。
浙江大學公共管理學院教授范柏乃認為，當前地方政府均有足夠的投資沖動，改革后縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)將得到擴大，倘若約束不力，則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為，導致為追逐政績而侵蝕市場機制，也可能加劇市場分割和地區(qū)封鎖。
多管齊下打破省直管縣“僵局”
基層干部和專家認為，現(xiàn)有管理模式、行政構(gòu)架已經(jīng)阻礙了縣域經(jīng)濟活力的釋放，應(yīng)進一步加快省直管縣的改革步伐，推進市級政府和垂直部門的經(jīng)濟社會管理權(quán)限有效下放，明確各級政府權(quán)責，促使財權(quán)事權(quán)對等，并建立有效監(jiān)督機制和獎懲機制。
由于存在多重困難，一些地方出現(xiàn)是否該繼續(xù)推進省直管縣改革的質(zhì)疑，多地基層干部和專家建議，應(yīng)明確改革方向，通過以下措施來釋放縣域經(jīng)濟社會發(fā)展活力。
第一，加快改革步伐，進行全面改革。“不要‘羞羞答答’，就發(fā)達地區(qū)而言，釋放縣域經(jīng)濟的活動和動力、必須加快推行省直管縣改革。”東部某經(jīng)濟強縣官員認為，現(xiàn)有管理模式、行政構(gòu)架是在農(nóng)業(yè)發(fā)展時代、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時代以城帶鄉(xiāng)村發(fā)展思路下確定的，當前“以城帶鄉(xiāng)”的主體是市縣級城市，中心城市與農(nóng)民多數(shù)已不是一個利益共同體。
專家認為，不少地方的省直管縣試點早就進行，但目前多數(shù)只是財權(quán)和部分行政審批權(quán)下放，要實現(xiàn)減少行政層級的目標，必須全面改革。
十八屆三中全會《決定》已提出，將進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。
第二，平衡市縣權(quán)益，重新定位市縣功能，繼續(xù)推進市縣分治。河南省社科院專家孟白認為，由于涉及省、市、縣權(quán)力格局調(diào)整，試點省在設(shè)計改革試點方案時，應(yīng)對市級政府擔心的問題給予充分考慮，市級政府也應(yīng)妥善處理市、縣利益關(guān)系，積極支持改革試點。
部分專家還建議，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)。條件得當?shù)牡貐^(qū)，撤縣建區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，區(qū)劃調(diào)整有利于充分發(fā)揮市級的帶動引領(lǐng)作用，提高整合統(tǒng)籌區(qū)域資源的能力，促使縣域經(jīng)濟盡快擺脫農(nóng)業(yè)為主的單一發(fā)展路徑，釋放更多增長潛力，但也應(yīng)避免受省直管縣改革影響而盲目撤并，操之過急的問題。
第三，推進市級政府和垂直部門的經(jīng)濟社會管理權(quán)限有效下放。多地反映，爭取人民銀行、國稅、海關(guān)、電力等中央垂管部門的支持，以及在信貸審批權(quán)限、金融服務(wù)與支持、電力設(shè)施建設(shè)、用電指標分配等方面的支持，是省直管縣后普遍需要加快推動的工作。
部分基層干部表示，在涉及重大利益調(diào)整時，省級要采取強硬監(jiān)督措施，改變市級政府和垂直部門現(xiàn)行物資、資金項目等發(fā)放渠道和形式，堵住干預權(quán)限下放的源頭。解決垂直管理部門放權(quán)不足等問題，準確定位垂直部門與試點縣的權(quán)限和責任。
最后，明確各級政府權(quán)責，促財權(quán)事權(quán)對等，并建立有效監(jiān)督機制和獎懲機制。浙江等地部分基層干部和專家建議，行政體制改革，并非權(quán)力在政府間和部門間的轉(zhuǎn)移，而是要合理界定政府的權(quán)責。政府要承擔的是社會、市場管不了、管不好的事。應(yīng)遵循省級政府與縣級政府之間的事權(quán)、財政劃分和財力合理配置這一主線，建立權(quán)力下放的有效機制。
同時，需要建立省政府和垂直部門共管的監(jiān)督機制，對市級政府下放的權(quán)限進行全方位監(jiān)督落實，對于阻礙權(quán)限下放的人員和單位也要進行組織處理，并追究市級主要領(lǐng)導的責任，確保省直部門與縣級政府權(quán)限對接。
| |
業(yè)內(nèi)人士：縣域經(jīng)濟考核評價機制亟需創(chuàng)新 |
縣域經(jīng)濟發(fā)展速度較快、潛力大，已占國民經(jīng)濟的“半壁江山”，但其發(fā)展程度與所占有資源、人口并不相稱，當前還面臨壓力大、轉(zhuǎn)型難、未放活等緊迫問題。基層干部和專家普遍認為，需要重新構(gòu)建縣域經(jīng)濟發(fā)展的新格局，松綁放權(quán)成為首要考慮因素之一；同時還應(yīng)創(chuàng)新縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的考核評價機制，為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件、提供動力。
縣域經(jīng)濟地位有待重樹
相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，全國85%左右的人口，90%的土地，以及大量的森林、礦產(chǎn)資源集中在縣級行政區(qū)劃，但目前縣域創(chuàng)造的地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的51%，財政收入約占四分之一。
不少基層干部和專家表示，中國經(jīng)濟的發(fā)展，希望在縣域經(jīng)濟。“如果活力釋放出來，可以崛起一大批‘小龍’。”東部某經(jīng)濟強縣官員說。浙江、江蘇等地基層干部反映，江浙地區(qū)不少縣級市可以跟中心城市匹敵，一些地級市甚至經(jīng)濟總量、發(fā)展水平甚至不如縣級市。
中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員原磊說，中國與發(fā)達工業(yè)國之間的主要差距之一表現(xiàn)在縣域經(jīng)濟，中國經(jīng)濟發(fā)展必須進一步向各縣域腹地推進。縣域經(jīng)濟發(fā)展肩負著從根本上改變“發(fā)達城市，落后農(nóng)村”和“高級產(chǎn)業(yè)在城市，落后產(chǎn)業(yè)到縣鎮(zhèn)”格局的歷史使命。
多位東部經(jīng)濟強縣官員表示，縣域經(jīng)濟發(fā)展目前正處在一個關(guān)鍵時期，需要進一步明確縣域經(jīng)濟的重要地位，并在體制、機制乃至政策方針進行突破與創(chuàng)新，對全國縣域經(jīng)濟發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃。
積極“松綁”放權(quán)釋放活力
基層普遍反映，縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要困難和問題，仍是由于長期以來以“城市主導、工業(yè)主導”為特征增長方式。要釋放縣域經(jīng)濟活力，必須在行政構(gòu)架上有大調(diào)整，積極“松綁”放權(quán)。
一是放權(quán)要做加法更要做“減法”。由于面臨權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益調(diào)整，簡政放權(quán)仍面臨種種阻力，這與放權(quán)思路也密切相關(guān)。當前不少地方在下放權(quán)力時的主要思路是不斷增加類別和數(shù)量。基層建議，可更多考慮“減法”，即首先確定哪些權(quán)力不能放。
第二，行政服務(wù)要按需求而非層級。“行政服務(wù)的權(quán)限應(yīng)當按照經(jīng)濟規(guī)模和實際需求來設(shè)定。我們畢竟是個縣級市，支撐經(jīng)濟發(fā)展的要素制約多，主要是行政層級的問題。”昆山市經(jīng)信委主任陶林生說，雖然多年經(jīng)濟總量全國縣級第一，甚至超過少數(shù)省份，但其在多方面的行政服務(wù)權(quán)限仍是縣級市的水平。
第三，對地方債務(wù)等重大事項評價有待確認。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)了一個現(xiàn)象：一些地方債務(wù)控制得較好的縣市并不為此而高興，反倒擔心舉債太少影響當?shù)匕l(fā)展，最終“吃虧”。
“我們把債務(wù)控制得好，按說應(yīng)該得到肯定，但目前并沒有這方面的標準，這種情形如果沒有發(fā)生變化，我們也要為將來舉債留下空間。”東部某經(jīng)濟發(fā)達縣級市財政局干部說。
創(chuàng)新評價機制提供動力
評價考核機制是引導地方發(fā)展的“指揮棒”，目前，各個省也在探索創(chuàng)新縣域經(jīng)濟考核指標體系和綜合評價機制，由于沒有全國統(tǒng)一的綜合評價機制，一些研究機構(gòu)和社會組織也在進行百強縣等各種排名。
十八屆三中全會《決定》提出，完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。
“長期以來，對縣域經(jīng)濟考核注重增長速度，過去成績‘歸零’。實質(zhì)上是‘強化發(fā)展’。而發(fā)達縣市經(jīng)濟基數(shù)大，保持同等增速難度更大。考核機制不合理，不僅強化了強縣經(jīng)濟發(fā)展壓力，也不利于長期可持續(xù)發(fā)展。”江陰市發(fā)展改革委主任陸禮平說。
昆山市委書記管愛國說，縣域經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)該是包括政治、社會、文化、生態(tài)文明密切相關(guān)的全面發(fā)展。
2013年下半年以來，山西、陜西、河北等多個省份先后施行針對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展監(jiān)測考評的新辦法，創(chuàng)新按照區(qū)位特點、資源稟賦、發(fā)展取向、發(fā)展基礎(chǔ)等進行分類考評，增加生態(tài)指標、社會指標等綜合考評辦法。
以縣域經(jīng)濟分類考評為例，體現(xiàn)了不同縣市區(qū)的差異，更加科學、公平，所釋放出來的激勵效果也十分明顯，不僅有效避免了縣域發(fā)展“唯GDP論英雄”，也做到了“既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績”。
