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對于政府預算改革，人們往往以“透明”為目標，這無疑是對的。因為，政府預算的公開與透明，既是現(xiàn)代財政制度的基本特征，也是現(xiàn)代國家治理的題中應有之義。但是，在現(xiàn)實國情背景下，圍繞預算透明的實際操作，遠比目標設(shè)定來得復雜。一個非常重要的考量就在于，在政府收支格局不規(guī)范甚至“亂象”叢生的現(xiàn)狀下，預算透明究竟能夠“透明”到何種程度？
中國目前的政府收支格局，主要由四類預算構(gòu)成：公共財政預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經(jīng)營預算。表面上看，幾乎全部政府收支都納入了預算管理，所謂全口徑預算管理的改革目標似乎已經(jīng)實現(xiàn)。然而，透視表象看實質(zhì)，便不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行預算格局背后，潛藏著一系列久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”。
首先，盡管有四類預算，且都向人民代表大會報告，但人代會能夠同時行使審議、批準權(quán)限的只有公共財政預算。除此之外的政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經(jīng)營預算的收與支，均不需經(jīng)過人代會批準，充其量只是作“備案”性審議。考慮到2013年公共財政預算收支僅占全部政府收支的60%多一點，人代會對全部政府預算的審批效力能達到什么程度，便可想而知。
第二，盡管四類預算收支都是公共性收支，都是來自企業(yè)和居民，用于企業(yè)和居民，但是，無論在預算編制環(huán)節(jié)，還是在執(zhí)行環(huán)節(jié)，除了公共財政預算可在各級政府層面統(tǒng)籌安排外，其余三類預算的收與支均由不同政府職能部門掌控，猶如它們的“私房錢”。即便將具有專款專用特點的社會保險基金預算排除在外，政府性基金預算收入和國有資本經(jīng)營預算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25.03%和0.79%，合計高達25.82%。
第三，由于不能將所有政府收支納入統(tǒng)一制度框架，人代會對政府預算的審批就只能是“區(qū)別對待”式的。既不能將全部政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支運作也就難免“政出多門”。在此過程中，具有“私房錢”特點的預算被挪作他用，甚至用于謀取相關(guān)部門既得利益項目的情形，并不鮮見。
第四，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2013年，全部政府收入占GDP比重仍高居30%上下。雖然政府財力總額不算少，但因分別裝在規(guī)范性程度不同的“口袋”里，由此既造成政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表象下潛藏了政府收入不斷擴張的動因，甚至為地方政府性債務規(guī)模的不斷膨脹提供了“口實”。
由此可見，目前各級政府所推進的預算透明，乃是有限范圍內(nèi)的有限透明。真正意義上的政府預算的公開透明，應該以預算的全面規(guī)范為條件。正是從這個意義上說，新一輪預算管理體制改革的第一步，必須痛下決心，將所有政府收支關(guān)進“統(tǒng)一”的制度籠子，全面規(guī)范政府的收支行為及其機制。在有關(guān)政府預算改革的戰(zhàn)略上，先規(guī)范、后透明，以透明倒逼規(guī)范，應當是一個基本行動路線選擇。
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