人代會代表團(tuán)“一對一”審12部門預(yù)算
全國兩會臨近，“陽光預(yù)算”的話題再掀輿論熱潮。一直走在全國預(yù)算改革前列的廣州市今年預(yù)算實(shí)現(xiàn)“全裸”，將社保基金預(yù)算和財(cái)政專戶管理資金預(yù)算提交人大審查，將政府可支配財(cái)力曬個(gè)底朝天；同時(shí)，每個(gè)代表團(tuán)在審查總預(yù)算之外，“一對一”專題審查1個(gè)部門預(yù)算和1個(gè)政府投資重大項(xiàng)目預(yù)算。
財(cái)政部財(cái)科所副所長王朝才接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)稱：“廣州所走之路應(yīng)該說代表了我們國家未來要走的路，廣州只是先行一步。”他認(rèn)為，全國徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明還需要一段時(shí)間，“估計(jì)到2020年實(shí)現(xiàn)的希望比較大。”
先行 “全裸”比“全口徑”更全
廣州市人大財(cái)經(jīng)委主任委員歐陽知用“和盤托出”來形容今年的財(cái)政預(yù)算。19日，提交廣州市十四屆人大四次會議審議的2014年預(yù)算草案在原先的公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ)上，增加了財(cái)政專戶管理資金預(yù)算和社保基金預(yù)算。
歐陽知說，實(shí)際上，廣州市早在2003年就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了每一分錢都進(jìn)預(yù)算，此次是讓每一分錢怎么花都上人代會，接受人大代表的審查，而不是此前只有三本預(yù)算上人代會，財(cái)政專戶和社保基金僅提交人大常委會。
王朝才說，中央規(guī)定的全口徑預(yù)算包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算。所謂財(cái)政專戶管理資金，指的是一些資金由各部門自收自用，存入財(cái)政專戶，尚沒有納入政府性基金預(yù)算管理的資金。
廣州市財(cái)政局局長袁錦霞稱，這就“實(shí)現(xiàn)政府所有收支預(yù)算均向全市人大代表報(bào)告。”在中央統(tǒng)一要求的全口徑預(yù)算基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，把政府可支配財(cái)力曬個(gè)底朝天。
歐陽知說，在預(yù)算編制前，市人大常委會預(yù)算工委就組織人大代表和預(yù)算專家提前介入，進(jìn)行預(yù)先審查，實(shí)現(xiàn)了人大對預(yù)算的監(jiān)督貫穿于整個(gè)預(yù)算周期。
五本預(yù)算，加上部門預(yù)算，多達(dá)數(shù)百頁，人大代表開會期間僅半天時(shí)間審查，時(shí)間根本不夠。這是多年來困擾人大預(yù)算審查監(jiān)督的老問題。今年廣州在大會開幕前一個(gè)多星期將電子版的預(yù)算報(bào)告發(fā)給代表。同時(shí)，廣州市人大常委會還將預(yù)算報(bào)告在其官網(wǎng)上公布，向全體社會成員公開。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“目前我國各地的普遍做法是全部預(yù)算僅對人大代表公開，而公眾只能看到預(yù)算報(bào)告，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該逐漸實(shí)現(xiàn)對全體公眾公開。我們現(xiàn)在是信息社會，應(yīng)該把全部的部門預(yù)算掛到網(wǎng)上，成本很低，而且公眾很容易就可以看到。”
出新 “細(xì)究”預(yù)算有待成立專業(yè)委員會
2014年廣州人大“細(xì)究”預(yù)算又推新措施。每個(gè)代表團(tuán)在審查財(cái)政總預(yù)算的同時(shí)，“一對一”專題審查1個(gè)部門預(yù)算和1個(gè)政府投資重大項(xiàng)目預(yù)算。這樣，每年共計(jì)審查12個(gè)部門和12個(gè)重大項(xiàng)目。
19日，接受代表問詢的廣州市港務(wù)局局長常敏在不到1個(gè)小時(shí)的時(shí)間里，回答了近十位代表的提問，有的代表追問，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率執(zhí)行為何較低，是支付的技術(shù)問題還是這個(gè)項(xiàng)目本就不需要那么多錢，有沒有浪費(fèi)？還有代表追問，結(jié)轉(zhuǎn)余額為何那么高？
事實(shí)上，廣州這一做法是有先例的。2013年浙江溫嶺實(shí)行代表團(tuán)審查部門預(yù)算，并且在全國率先啟動(dòng)了“部門預(yù)算票決制”。代表們在審議時(shí)對農(nóng)林局、科技局的部門預(yù)算現(xiàn)場“開火”，兩個(gè)部門連夜修改預(yù)算，削減“三公經(jīng)費(fèi)”，隨后預(yù)算才被人大代表投票通過。
專家認(rèn)為，一個(gè)代表團(tuán)審查一個(gè)部門預(yù)算可以讓監(jiān)督更細(xì)致深入，值得肯定。但是，這種分工模式并不一定合理。
“代表團(tuán)是以地區(qū)劃分的，對要審查的部門沒有了解，缺乏專業(yè)知識，難以有效監(jiān)督。”王朝才認(rèn)為：“西方一些國家，在議會中常設(shè)農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財(cái)經(jīng)等專業(yè)委員會，由這些專業(yè)委員會審查其對應(yīng)的部門預(yù)算，可以做到專業(yè)到位，這些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。”
楊志勇也表示，就目前的制度來說，對人大而言，要十分高效地監(jiān)督預(yù)算是很有難度的，因?yàn)槿舜蟠聿皇菍Ｂ毜模瑳]辦法長期研究一個(gè)具體領(lǐng)域。
推開 2020年全國有望實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算
黨的十八屆三中全會提出，實(shí)施全面、規(guī)范、公開、透明的預(yù)算制度。王朝才認(rèn)為，要想在全國范圍內(nèi)達(dá)到這一目標(biāo)，還有不少困難，需要一段時(shí)間。“如果要做的話，廣東省比廣州市要難，全國更難，因?yàn)橄到y(tǒng)越大，阻力越大，大家的認(rèn)識更難統(tǒng)一。”
在楊志勇看來，要想真正實(shí)現(xiàn)“全面、規(guī)范、公開、透明”的預(yù)算制度，最關(guān)鍵的是要“有效的公開”。
“首先，僅僅公開一年的數(shù)據(jù)不夠，要連續(xù)多年公布，才能建立一個(gè)縱向?qū)Ρ龋诖嘶A(chǔ)上做出評判。”楊志勇說：“除了公布數(shù)據(jù)，還要公布背景資料。”他舉例說，比如一個(gè)城市要修地鐵，如果只公布預(yù)算花錢200億，那么老百姓只知道政府把這么多錢投在了公共設(shè)施上，無法判斷修地鐵需要不需要投這么多錢，也不知道是不是修地面輕軌更節(jié)約高效。因此真正的公開在于有效的公開，不僅要公開數(shù)字，不僅要細(xì)化公開項(xiàng)目，還必須要提供一系列的背景資料。
談及廣州的預(yù)算監(jiān)督和公開還有哪些進(jìn)步空間，歐陽知說，在預(yù)算公開方面，三公經(jīng)費(fèi)公開已成為常態(tài)，但公務(wù)車、公務(wù)接待和因公出國只是公務(wù)消費(fèi)的一部分，并非全部。提交本次人大會議審議的《廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》擬規(guī)定，今年下半年，市直部門提交決算時(shí)將按經(jīng)濟(jì)分類曬出賬本。歐陽知說，這樣一來，公眾看到的就不只是“三公”、“四公”，而是“二三十個(gè)公”。按照“經(jīng)濟(jì)分類”曬部門賬本，也是多位專家“鼓與呼”多年的。
在王朝才看來，真正的“全口徑”不光是“四本預(yù)算”提交人大審查的問題，“凡是政府負(fù)責(zé)的單位，資金都應(yīng)該納入預(yù)算管理，應(yīng)該包括國有企業(yè)、地方融資平臺在內(nèi)，到這一步才算好。”王朝才說：“新加坡的財(cái)政預(yù)算公開就包括國有企業(yè)。”
目前，預(yù)算公開是大家的共識，而區(qū)別在于做到什么程度。從2014年各省的兩會中可以看到一些令人欣慰的變化。
《廣東省2013年預(yù)算執(zhí)行情況和2014年預(yù)算草案的報(bào)告》將2013年省級預(yù)算教育、科學(xué)技術(shù)支出等7個(gè)科目的重點(diǎn)支出細(xì)化公開到“項(xiàng)”級科目。廣西壯族自治區(qū)的預(yù)算報(bào)告稱，2013年自治區(qū)本級預(yù)決算公開的支出科目細(xì)化至款級科目，并實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的全面公開。此外，重慶的2014年預(yù)算草案提出，要推進(jìn)預(yù)算管理改革。將政府預(yù)決算公開到支出功能分類的項(xiàng)級科目，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開到具體項(xiàng)目。
“目前全國各地一直往前推進(jìn)‘全口徑’預(yù)算，我估計(jì)到2020年有希望徹底推開。”王朝才說。