日前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“城居保”)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
據(jù)了解，上述兩大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合并，雖然在一定程度上可能提高參保農(nóng)民的養(yǎng)老水平，但由于兩者均屬于“反貧困”式養(yǎng)老，層次較低，合并對(duì)于中國(guó)整個(gè)養(yǎng)老體系的統(tǒng)一作用有限。
不過(guò)業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，新農(nóng)保和城居保的合并是我國(guó)在養(yǎng)老制度改革上第一次將不同制度養(yǎng)老制度一并考慮的實(shí)質(zhì)性舉措，對(duì)于啃“雙軌制”的硬骨頭有正面意義。在“雙軌制”下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的替代率(勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金，并軌改革難度巨大。
“城鄉(xiāng)”合并
選擇這兩個(gè)制度合并的另一個(gè)原因是，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由人社部的兩個(gè)司管理，在大部制情況下整合兩個(gè)司工作相對(duì)容易。
“新農(nóng)保和城居保在制度框架上本來(lái)就差別不大，所以并軌是很自然的事。”對(duì)于此次新農(nóng)保和城居保的合并，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、北京大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員朱俊生向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示。
目前我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“多軌并行”，因職業(yè)和身份不同，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要分為公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)、事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城居保、新農(nóng)保。
其中，新農(nóng)保和城居保分別于2009年和2011年啟動(dòng)試點(diǎn)，兩者統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為49750萬(wàn)人，比2012年底增加1381萬(wàn)人。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏認(rèn)為，選擇城居保和新農(nóng)保兩項(xiàng)制度合并，首要的原因是其制度本身爭(zhēng)議小，且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度安排上的差異也很小。
“新農(nóng)保和城居保這兩個(gè)制度結(jié)構(gòu)是最好的，政府支付養(yǎng)老補(bǔ)貼，人人都有，體現(xiàn)公平，個(gè)人進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，儲(chǔ)蓄得多，政府給的儲(chǔ)蓄補(bǔ)貼多一點(diǎn)，將來(lái)自己養(yǎng)老生活的錢多一點(diǎn)，這是政府補(bǔ)貼加個(gè)人儲(chǔ)蓄真正的二元結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金。”楊燕綏說(shuō)。
而選擇這兩個(gè)制度合并的另一個(gè)原因是，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由人社部的兩個(gè)司管理，在大部制情況下整合兩個(gè)司工作相對(duì)容易。據(jù)了解，新農(nóng)保和城居保這種以財(cái)政負(fù)擔(dān)為主的保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)政策出臺(tái)時(shí)就是基于解決老年貧困問(wèn)題，這也是國(guó)際通行的慣例，即非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)其功能就是反貧困的。
而對(duì)此次兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并的意義，楊燕綏表示，此次整合不僅是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、信息系統(tǒng)、待遇調(diào)整機(jī)制、中央地方補(bǔ)貼的事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)整合，更主要的是從基礎(chǔ)角度為整個(gè)中國(guó)養(yǎng)老金制度建設(shè)，以及到中央統(tǒng)籌、各種并軌奠定了一個(gè)基礎(chǔ)。
“反貧困”式養(yǎng)老待解
新農(nóng)保和城居保合并后，是反貧困的需要，適當(dāng)提高待遇水平，增加財(cái)政投入，這是接下來(lái)更為重要的問(wèn)題之一。
“一個(gè)月幾十元，連零花錢都不夠，但是有總比沒(méi)有強(qiáng)。”日前，哈爾濱市一位農(nóng)民向記者坦言。據(jù)了解，新農(nóng)保和城居保參保和待遇計(jì)發(fā)規(guī)則基本一致，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)水平上漲，二者作為“反貧困”的工具，已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)反貧困。
哈爾濱市新農(nóng)保和城居保政策于2011年12月底發(fā)布并實(shí)施，上述農(nóng)民告訴記者，她今年43歲，已經(jīng)繳納了兩年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，哈爾濱的新農(nóng)保實(shí)行10檔年度繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從100元到1000元。由于對(duì)未來(lái)政策的不可預(yù)知，她選擇了最低的100元檔。
按規(guī)定，到年滿60周歲，上述農(nóng)民就可持卡到指定銀行按月領(lǐng)錢，而無(wú)需再繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。人社部的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年3月，全國(guó)已有超過(guò)1.33億城鄉(xiāng)老年居民按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。
以哈爾濱為例，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，其中城居保實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月65元，由中央補(bǔ)貼;新農(nóng)保實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。兩種保險(xiǎn)制度均實(shí)行從100元到1000元的10檔年度繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
人保部的數(shù)據(jù)顯示，2013年中國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月人均達(dá)到81元。而民政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年8月，中國(guó)平均城市、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月352元、189元。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平不及農(nóng)村居民最低生活保障(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保”)的一半，不到城市居民最低生活保障
(以下簡(jiǎn)稱“城市低保”)水平的四分之一。
國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，基金籌集采取個(gè)人繳、集體助、政府補(bǔ)的方式，中央財(cái)政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。
“新農(nóng)保和城居保合并后，是反貧困的需要，適當(dāng)提高待遇水平，增加財(cái)政投入，這是接下來(lái)更為重要的問(wèn)題之一。”朱俊生表示，由于目前城居保的待遇水平略高于新農(nóng)保，所以合并后，對(duì)農(nóng)村居民會(huì)有影響，即補(bǔ)貼水平就高不就低。
社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文認(rèn)為，未來(lái)在基金投資制度等方面也有很大的改革空間，截至2012年年底，這兩個(gè)制度的基金結(jié)余累計(jì)已高達(dá)2300億元，但仍存在銀行，面臨很大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。
“如果沒(méi)有很好的投資回報(bào)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老基金放到財(cái)政專戶里，比不上通貨膨脹相當(dāng)于是貶值的，那么積累就沒(méi)有意義。”朱俊生說(shuō)，保值增值，是比新農(nóng)保和城居保并軌更重要的問(wèn)題。
“雙軌制”是硬骨頭
城鎮(zhèn)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，依然是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的最難點(diǎn)。
新農(nóng)保和城居保合并備受關(guān)注的同時(shí)，也讓公眾對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正城鄉(xiāng)一體有了更多期待。但社會(huì)對(duì)于改革養(yǎng)老“雙軌制”的期待要比其他改革強(qiáng)烈的多。
“中國(guó)養(yǎng)老金制度建設(shè)路徑已經(jīng)很明顯，即提高統(tǒng)籌層次、逐漸實(shí)現(xiàn)并軌，并軌可能分兩步，先是機(jī)關(guān)事業(yè)單位跟企業(yè)職工并軌，再是城鄉(xiāng)居民跟機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工在基礎(chǔ)養(yǎng)老金上并軌，最后從城鄉(xiāng)居民的小整合實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的大整合。”楊燕綏表示。
而在朱俊生看來(lái)，城鎮(zhèn)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，依然是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的最難點(diǎn)。
這里的“雙軌制”主要指機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)不同的籌資制度，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休金由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，企業(yè)職工實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度。
“雙軌制”形成后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后按退休前工資的一定比例發(fā)放，并與在崗者工資增長(zhǎng)掛鉤。據(jù)新華社的報(bào)道，多數(shù)退休者退休金一般不低于退休前在崗檔案工資的70%，具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱者大多在80%以上。
而據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授褚福靈測(cè)算，2005年企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率降低到47.94%水平后，一直處于45%左右的區(qū)間，也就是說(shuō)退休金是退休前工資的45%。
北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院2013年8月發(fā)布的“中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”也顯示，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的中位數(shù)為24000元，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的中位數(shù)為18000元，兩者差距明顯。
2008年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)討論并原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先期開展“雙軌制”并軌試點(diǎn)，至今已經(jīng)過(guò)去5年多，但目前沒(méi)有在全國(guó)大面積推廣的消息。
十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，對(duì)建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度著墨較多，并提出推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。