存款保險制度，又稱存款保障制度，是金融安全網的重要組成部分。2008年國際金融危機以來，存款保險制度在美國等危機發(fā)生地作用突出，防止了銀行擠兌風潮發(fā)生，有效維護了金融體系穩(wěn)定。而我國目前是由國家信用對銀行進行隱性擔保，這不利于加強對各類存款人的保護，不利于通過市場化機制防范和處置金融風險，也阻礙了銀行業(yè)健康優(yōu)化發(fā)展，亟待建立存款保險制度，為進一步金融改革打下基礎。
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美國存款保險制度確保金融服務“無縫銜接” |
| 高攀
任峰 |
美國是存款保險制度建立最早、運行機制迄今最完善的國家。其存款保險制度設計是一種融合保險、銀行監(jiān)管和破產處置的混合模式。美國存款保險制度80年來的運作實踐顯示。這種模式通過保護存款人利益和有效處置破產銀行，將銀行破產對宏觀經濟和金融體系的影響降至最低，基本上實現了維護金融體系穩(wěn)定和提升公眾信心的目標。
三個職能構建 “風險最小化”存款保險模式
美國存款保險制度的建立源于上世紀二三十年代大量銀行倒閉。1921年至1929年，美國平均每年約有600家銀行倒閉。1930年至1933年大蕭條期間，這一數字急劇上升，共有9096家銀行倒閉，存款人損失約13億美元。
為預防銀行擠兌和重新樹立存款人信心，美國國會1933年通過“格拉斯——斯蒂格爾法案”(又稱《1933年銀行法案》)，并根據這一法案建立了聯(lián)邦儲蓄保險公司(FDIC)，從1934年1月1日開始為商業(yè)銀行提供存款保險。
FDIC是一個獨立的聯(lián)邦政府機構，直接向美國國會負責。并接受國會下屬政府問責局的審計。它具有三個職能：
一是提供存款保險。目前FDIC為全美6891家銀行和儲蓄機構提供存款保險。
二是進行檢查和監(jiān)管。FDIC是在各州注冊而未加入美國聯(lián)邦儲備體系的銀行的主要聯(lián)邦監(jiān)管機構，同時也是所有參加存款保險的銀行和儲蓄機構的輔助性監(jiān)管機構。目前接受FDIC直接檢查和監(jiān)管的銀行和儲蓄機構數量達4500家，超過美國全部銀行和儲蓄機構數量的一半。
除FDIC外，美國還有兩家銀行監(jiān)管機構。其中，美國聯(lián)邦儲備委員會主要負責對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管，美國貨幣監(jiān)理局負責對聯(lián)邦注冊的全國性銀行的監(jiān)管。這三家銀行監(jiān)管機構在監(jiān)管方面職能有部分重疊，但更多是互補關系。
三是處置倒閉的存款機構。當存款機構資不抵債、不能支付到期債務時，該存款機構的注冊管理機關美國貨幣監(jiān)理局或各州銀行監(jiān)管機構，將作出正式關閉的決定并通知FDIC。FDIC一般按照“成本最小化”原則，通過向健康金融機構提供貸款、擔保以促成其通過購買等方式處置倒閉機構的資產和負債。
根據金融穩(wěn)定理事會(FSB)對其成員國存款保險制度的分類，美國存款保險制度屬于典型的“風險最小化”型。其特點是存款保險機構具有廣泛的風險控制職能，除可進行風險處置外。還擁有一定的審慎監(jiān)管權力，在損失還未發(fā)生時就可采取相關措施化解風險。
“收購加承接”處置 實現金融服務“無縫銜接”
在上述FDIC具有的三個職能中，提供存款保險服務是絕大多數國家存款保險機構都具備的職能。而監(jiān)管和處置倒閉銀行則是美國存款保險制度的一個特色。尤其是對倒閉銀行的處置。在很大程度上確保了金融服務的“無縫銜接”。
FDIC一般采用“收購加承接”的方式市場化處置倒閉銀行。通常做法是，當投保銀行倒閉后，由另一家經營穩(wěn)健的銀行承擔倒閉銀行的全部債務并收購其部分或全部資產，存款人和其他債權人利益得到全額保護。倒閉銀行的客戶自動成為接管銀行的客戶，銀行服務不會中斷。對于部分資產規(guī)模較大的銀行。FDlC往往采取先直接接管、再擇機出售的方式。而對于系統(tǒng)重要性銀行。FDIC則與美國財政部、美聯(lián)儲聯(lián)合實施救助，使用存款保險基金以優(yōu)先股形式注資，并按一定比例分擔資產損失。
2014年1月24日，位于俄克拉荷馬州的The Bank of Union銀行被該州銀行監(jiān)管部門關閉，指定FDIC為接管者。FDIC與俄克拉荷馬州的Banc First銀行達成收購和承接協(xié)議。The Bank of Union的兩家分支機構將作為Banc First的分支機構從1月27日開始重新開業(yè)，其存款客戶自動成為Banc First的存款客戶。而在24至26日的三天時間里，The Bank of Union的存款客戶仍可繼續(xù)使用借記卡、支票、自動取款機等服務，并不受The Bank of union倒閉影響。
FDIC對于大部分倒閉的銀行都采用上述“收購加承接”的處置方式。倒閉銀行一般在一個周末就會被另一家銀行收購。到下周一時又重新開業(yè)，這種“無縫銜接”對存款人來說幾乎不受任何影響。而且，投保銀行倒閉或者被其他銀行收購后，FDIC會即刻按照存款人在倒閉銀行留存的地址信息寄去通知。
如果倒閉的銀行暫時找不到其他買家，FDIC會直接對儲戶進行賠付，一般會在兩個工作日內給儲戶寄去相應的賠付支票。FDIC理賠速度如此之快，一個重要原因就是建有“問題銀行”清單和資料庫，進行重點監(jiān)控，在銀行正式倒閉之前做了大量的前期準備工作。
各項指標動態(tài)調整 確保存款保險制度與時俱進
在FDIC長達80年的運作實踐中，其各項指標設計并非一成不變，而是根據經濟形勢的變化和市場的需要不斷作出調整。這也是美國存款保險制度取得成功的重要原因。
一是存款保險限額動態(tài)調整。FDIC按賬戶確定存款保險限額，并可隨著經濟形勢及通貨膨脹情況進行調整。目前每個存款人在同一家投保機構按同一類型賬戶合并計算的存款保險限額為25萬美元，相當于美國人均國內生產總值的5倍。而1934年FDIC開始提供存款保險時，保險賠付上限僅為2500美元。
二是保險費率適時變化。FDIC的運作資金主要來自存款保險基金，沒有國會撥款。存款保險基金的資金則主要來自投保的銀行和儲蓄機構繳納的保費和該基金投資美國國債的收益。上世紀90年代之前，FDIC一直實行統(tǒng)一的保險費率，即根據銀行的存款規(guī)模而不是依據其風險構成來征收存款保險費。
但上世紀80年代出現的儲蓄信貸危機導致大量儲蓄信貸機構倒閉，加大了FDIC的賠付負擔，甚至一度導致儲蓄保險基金虧損。為此，FDIC從1993年開始實行差別保險費率，將風險評估和保險費率掛鉤。
根據資本充足率和CAMELS評估標準，FDIC將銀行機構的風險水平分為一至五級(第五級的風險最高)。目前不同風險級別的機構每100美元存款的保險費約為12美分到50美分不等。這種經過風險調整的保險費率既可減少投保銀行的道德風險，也可降低健康銀行的保險費用負擔。
此外，美國國會還對存款保險基金的準備金率(即存款保險基金額度占總存款保險金額的比重)作出規(guī)定，該指標低于法定下限時，FDIC需采取提高保險費率等措施，確保在8年內將準備金率提高到法定下限之上。
根據2010年通過的最新版金融監(jiān)管法案《多德——弗蘭克法案》，存款保險基金的準備金率下限從原定的1.15%升至1.35%。原定的1.5%的上限取消。但在實際執(zhí)行中。FDIC理事會從2010年開始將每年的準備金率目標設為2%。
俄羅斯存款保險制度建立于2003年底。如果說誕生80年的存款保險制度已經是一株“老樹”，那么在俄羅斯還只能算是一枚“新芽”。
在建立存款保險制度過程中，俄采取漸進式策略，首先通過立法明確目標、原則、框架和內容，然后逐步推進，不斷完善。盡管與美、英等發(fā)達國家相比，俄羅斯的存款保險制度起步較晚，但這一制度在重振民眾對俄聯(lián)邦銀行系統(tǒng)信心、提升俄金融系統(tǒng)穩(wěn)定性方面發(fā)揮了重要作用。
銀行倒閉潮頻發(fā)催生新型金融防護網
俄羅斯存款保險制度是在上世紀90年代接連發(fā)生銀行倒閉的背景下產生的。隨著俄羅斯聯(lián)邦1990年宣布獨立，受政治巨大震蕩的影響，盧布大幅貶值，一夜之間幾乎成為“廢紙”。1998年，俄羅斯銀行體系危機爆發(fā)，大批商業(yè)銀行倒閉，盧布實際貶值幅度達50%，儲戶存款再次大幅蒸發(fā)。一連串的銀行危機使銀行徹底喪失了國民信任。
危機面前，俄政府認識到，必須采取措施恢復國民對銀行的信心，保證銀行資產的正常來源和不斷增加。2003年12月，俄頒布《俄羅斯聯(lián)邦關于自然人在俄聯(lián)邦銀行存款保險法》(以下簡稱“存款保險法”)，標志著俄羅斯存款保險制度的正式建立。2004年是俄推行存款保險法的第一年，但開局并不順利。當年春夏之交爆發(fā)的銀行信任危機使形勢錯綜復雜。由于大多數銀行或沒來得及加入該體系，或不夠資格加入，存款人無法獲得這一制度的保護。這一狀況一度讓民眾非常揪心，擠提成風，莫斯科幾百家銀行出現流動性危機。
2004年7月，正當銀行危機告急，俄國家杜馬緊急通過私人存款擔保法案，對所有在2003年12月27日之后破產和被吊銷許可證的私人銀行的私人存款進行擔保，擔保額度在10萬盧布以內(俄銀行儲戶中80%的存款額在10萬盧布以內)。同時，對存款保險法進行修改，將存款保險范圍擴大至未參與商業(yè)銀行強制存款保險機制的商業(yè)銀行。一旦這些銀行破產，居民在這些銀行10萬盧布以下的存款將獲得俄羅斯中央銀行的全數償付。這一有效期僅為兩年的臨時修正案，極大地安定了人心，對扭轉局勢起到了至關重要的作用。
數據顯示，自2004年5月銀行信任危機爆發(fā)至2005年1月，在俄羅斯1584家金融信貸機構中，有256家中小銀行被央行吊銷了營業(yè)許可證。經過這次危機的洗禮，商業(yè)銀行對加入存款保險體系的抵觸情緒煙消云散。俄羅斯存款保險制度走上正軌。
設立專門機構保障制度運行
運行10年來，俄存款保險制度成效明顯。截至2014年1月13日，有873家銀行參加了俄羅斯存款保險體系，俄羅斯存款保險基金總額達到1539億盧布。概括10年運行經驗，俄羅斯主要采取了以下做法：
一是設立存款保險機構。1999年俄羅斯杜馬通過居民存款保障法，計劃成立聯(lián)邦儲備公司，由政府、中央銀行和參加該公司的各商業(yè)銀行共同出資。政府和央行提供首批20億盧布儲備金，商業(yè)銀行入股費為自有資金額的0.5%。
2000年9月俄羅斯杜馬通過決議，建立一個類似美國聯(lián)邦存款保險公司的基金，保障一定數量內所有私人銀行存款。此基金從中央銀行和政府獲取20億盧布，再加上從銀行存款中按比例提取的資金。根據2003年12月制定的存款保險法，2004年1月俄羅斯存款保險公司成立。
俄羅斯存款保險公司是屬于俄羅斯聯(lián)邦政府的國有公司，基本職能包括保障存款保險體系正常運行，行使銀行清算人的職能，以及負責對銀行業(yè)務的監(jiān)督，指導銀行完善業(yè)務工作等。
俄羅斯存款保險公司的最高管理機構是公司理事會，由7名俄聯(lián)邦政府代表、5名中央銀行代表和總經理共13人組成。目前，俄聯(lián)邦財政部長西盧安諾夫任理事會主席，中央銀行行長為理事會成員。
二是強制投保。相關法律規(guī)定，俄境內所有從事居民存款業(yè)務的銀行都必須參加存款保險體系。居民存款后自動享有存款保險，不需與銀行簽署存款保險合同。銀行有義務為存款人向存款保險基金繳納保費。
俄對于保險事故的界定是，存款銀行被中央銀行依法取消營業(yè)許可。存款保險賠付額為存款人在一家出險銀行存款的100%，但賠付總額不超過70萬盧布(約合12.28萬元人民幣)。如果存款人在數家銀行都有存款，且這些銀行都發(fā)生了保險事故，每項存款的最高賠付額仍為70萬盧布。賠付期限不晚于事故發(fā)生后14日內。
三是多渠道籌集保險基金。存款保險基金是存款保險制度的資金保障。俄存款保險基金的資金和資產的來源，主要是銀行繳納的存款保險費、聯(lián)邦稅收以及使用基金中的暫時閑置資金用于投資的收益。按照規(guī)定，基金中的暫時閑置資金只能投資政府債券、央行存款、國內債券、國內公司股票、國內抵押債券和國際金融機構在俄發(fā)行的債券。基金不得用于投資國內信貸機構的股票、債券和存款。存款保險費計費基數是相應季度的平均賬面存款余額。目前執(zhí)行的保險費率是計費基數的0.1%。
漸進式改革做法值得借鑒
一是加強方案設計。俄建立存款保險制度的主要做法，是先立法明確目標、原則、框架和內容，然后逐步推進，其有關存款保險制度的法律體系經歷了多次完善。1999年，俄羅斯國家杜馬通過居民存款保障法。2001年11月，俄羅斯政府制定《俄聯(lián)邦銀行保障歸還公民存款》法律草案，從2002年1月1日起，國家將居民的存款保險責任。2003年，俄羅斯國家杜馬通過存款保險法，從法律上規(guī)定了對居民在銀行的存款實施強制保險的法律、財務和組織原則，并規(guī)定了存款保險機構的職權范圍、業(yè)務辦理程序和存款償付的手續(xù)。
二是引入存款保險制度與加強銀行監(jiān)管相結合。近年來，在引進存款保險制度的同時，俄羅斯不斷加強對銀行部門的監(jiān)管，包括對金融機構所有者、領導者和管理人員實施更加嚴格的審查，逐步提高商業(yè)銀行的最低資本金要求，要求銀行更加及時完整地披露信息等。
三是做好應對意外事件的預案。存款保險機構的主要職能之一就是進行賠付。這就要求存款保險機構擁有一定數量的保險基金。然而，這筆基金的累積需要時間。通常在保險基金累積到制度完全正常運行所需金額之前，存款保險機構已經開始正式履行職責。在此期間，存款保險機構收取的保費可能無法覆蓋賠付支出，因此宜做好相應預案，防備收不抵支情況的出現。
