■聚焦政府購(gòu)買服務(wù)
記者近期在廣東、江蘇、北京、河北、貴州等地調(diào)研了解到，雖然各地在向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)方面已經(jīng)做了不少有益探索和嘗試，但各地在推進(jìn)這項(xiàng)工作中普遍存在“短期行為”，缺乏明確的定位和相應(yīng)的制度保障，一些地方政府的公共服務(wù)職能名義上雖已轉(zhuǎn)移，但政府部門在背后依然握有管控權(quán)，“買不買”、“買什么”仍由政府部門說(shuō)了算，部分政府機(jī)構(gòu)“雇主化”現(xiàn)象明顯，公共服務(wù)項(xiàng)目漸成政府部門“養(yǎng)人”、“甩包袱”的一種變通。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，政府部門應(yīng)警惕當(dāng)下管控思維大于服務(wù)意識(shí)的傾向，把“管不了”、也“管不好”的管理社會(huì)的權(quán)利交給社會(huì)，把眾多群眾性、社會(huì)性、公益性、服務(wù)性的職能向社會(huì)剝離和轉(zhuǎn)移，切實(shí)改變職能中的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象。
“雇主化”導(dǎo)致“購(gòu)買服務(wù)”異化
記者調(diào)研了解到，目前，地方政府購(gòu)買公共服務(wù)普遍處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，缺乏明確的定位和相應(yīng)的制度保障，導(dǎo)致一些地方政府機(jī)構(gòu)“雇主化”，政府購(gòu)買公共服務(wù)正以一種新型的、更隱形的方式造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，并加重財(cái)政壓力。
一種是“閑著媳婦找保姆”，利用購(gòu)買“崗位”變相“養(yǎng)人”。北京25個(gè)部門近日在預(yù)算中公布的部分臨時(shí)工數(shù)量已高達(dá)4386人，而這25個(gè)部門并不包括城管、交管、工商系統(tǒng)這些“臨時(shí)工用人大戶”。“不止是北京，現(xiàn)在有的政府機(jī)關(guān)中的雇傭人員比公務(wù)員還要多得多。在很多地方，公眾方面對(duì)的不是公務(wù)員，而是滿大街成群結(jié)隊(duì)的雇傭協(xié)管員。”國(guó)家行政學(xué)院教授馬慶鈺說(shuō)，他從一些縣法院了解到，不少單位的協(xié)管、輔助人員已經(jīng)占了三分之一以上。
記者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于政府購(gòu)買崗位可以不占用編制，并且用人成本較低，購(gòu)買崗位正在成為在編制控制嚴(yán)格情況下的一種變通。有些時(shí)候，一些單位往往是出于臨時(shí)需要，因人設(shè)崗，致使編外人員的數(shù)量急劇膨脹，有些地方甚至出現(xiàn)“閑著媳婦找保姆”的現(xiàn)象。
另一種是，“窮的不管”、“賣掉的不理”，利用購(gòu)買“項(xiàng)目”變相“甩包袱”。2008年1月，湖北省十堰市300多輛公交車停運(yùn)，致使全城70多萬(wàn)市民出行困難，造成停運(yùn)的原因就在于公交民營(yíng)化運(yùn)轉(zhuǎn)不良。類似的事情還發(fā)生在自2002年開始啟動(dòng)市場(chǎng)化的國(guó)內(nèi)水務(wù)行業(yè)，在蘭州等地甚至出現(xiàn)外資水務(wù)公司為漲水價(jià)不惜以停水來(lái)要挾當(dāng)?shù)卣臉O端現(xiàn)象。業(yè)內(nèi)專家表示，2000年前后，國(guó)內(nèi)曾掀起政府職能轉(zhuǎn)變的一波浪潮，明確提出過公共服務(wù)市場(chǎng)化，但這一進(jìn)程推進(jìn)十多年來(lái)，最終結(jié)果卻不盡如人意。而這當(dāng)中暴露出的最突出的一個(gè)問題，就是政府將公共服務(wù)市場(chǎng)化變成了“甩包袱”、卸責(zé)任的手段，導(dǎo)致監(jiān)管失效，并最終造成公眾利益受損。
記者近期在調(diào)研中了解到，一些地方政府往往以追求自身效益為價(jià)值取向，考慮更多的是解決自身的財(cái)政與投資問題以及減少政府的監(jiān)管與服務(wù)職能等，“甩包袱”的想法依然存在。比如，在公安管理、市政管理、食品藥品監(jiān)督、工商管理中，甚至是公共衛(wèi)生管理以及計(jì)劃生育管理中，有些本來(lái)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)自己做的事情，卻又另增加預(yù)算購(gòu)買服務(wù)，特別是一些“窮預(yù)算”的公共服務(wù)項(xiàng)目，部門“甩包袱”的現(xiàn)象尤甚。
多因素疊加致“雇主化”風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)
記者采訪中發(fā)現(xiàn)，由于存在購(gòu)買服務(wù)邊界不清、政府職能轉(zhuǎn)移尚未完全到位等因素的疊加，部分政府機(jī)構(gòu)走向“雇主化”的潛在風(fēng)險(xiǎn)增多，政府購(gòu)買服務(wù)行為出現(xiàn)異化。
一是購(gòu)買服務(wù)邊界不清，政府“責(zé)任”也能“甩”。調(diào)研中，基層干部普遍對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)究竟“買什么”表示困惑，在不知道“什么能買，什么不能買”的情況下，很可能會(huì)出現(xiàn)上述“甩包袱”、連同政府承擔(dān)的服務(wù)責(zé)任也一并甩了出去的情況。
江蘇省政府采購(gòu)中心相關(guān)人士指出，目前政府購(gòu)買服務(wù)的范圍與邊界尚未明確，主要是參照我國(guó)于2003年實(shí)施的《政府采購(gòu)法》，由于“服務(wù)采購(gòu)”的解釋僅限于政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)并沒有被列入采購(gòu)范圍。這不僅使得一些地方政府深化購(gòu)買公共服務(wù)的改革缺乏準(zhǔn)確、有效的政策依據(jù)，也使得政府服務(wù)采購(gòu)大多局限于公務(wù)車輛維修與保險(xiǎn)、計(jì)算機(jī)通用軟件、會(huì)議服務(wù)等少數(shù)領(lǐng)域，導(dǎo)致服務(wù)采購(gòu)比例偏低，制約公共服務(wù)市場(chǎng)化改革發(fā)展。
此外，記者也注意到，目前，政府購(gòu)買公共服務(wù)方面的改革實(shí)踐，更多的是一些肩負(fù)繁重社會(huì)管理和服務(wù)職能的基層政府，在財(cái)力、人力不足的條件下，被“逼”出來(lái)的，這樣的改革容易導(dǎo)致爭(zhēng)議或存在一定程度的不規(guī)范。
二是缺乏公平環(huán)境，“買不買”政府說(shuō)了算。按照公共服務(wù)購(gòu)買的定義以及國(guó)際慣例，政府購(gòu)買服務(wù)是政府采購(gòu)的一部分，公開競(jìng)爭(zhēng)原則是政府購(gòu)買服務(wù)的一般性原則，購(gòu)買雙方主體獨(dú)立是政府購(gòu)買服務(wù)的必要條件。在政府購(gòu)買服務(wù)開展較早的西方國(guó)家，政府向社會(huì)公布購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算，社會(huì)組織通過政府采購(gòu)公開招標(biāo)的方式取得政府撥款，并按照政府要求提供服務(wù)。
但記者調(diào)研了解到，除江蘇、廣東等省市外，政府購(gòu)買服務(wù)基本上沒有通過政府采購(gòu)來(lái)實(shí)施，有的是購(gòu)買人自己選擇、直接委托某些社會(huì)組織實(shí)施，有的是購(gòu)買人自己成立社會(huì)組織來(lái)實(shí)施。由于缺乏公開競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)組織對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的需求并不了解，直接影響了各地政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還會(huì)導(dǎo)致違規(guī)、壟斷、雇主化等問題的發(fā)生。
三是政府職能轉(zhuǎn)移未到位，“伙伴”成“伙計(jì)”。業(yè)內(nèi)專家指出，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種新型的政府提供公共服務(wù)的方式，其核心意義是構(gòu)建政府與社會(huì)組織等承接主體之間平等、獨(dú)立的“伙伴”關(guān)系。然而目前來(lái)看，政府和社會(huì)組織之間不是“伙伴關(guān)系”，而是一種“雇主伙計(jì)關(guān)系”，一些公共服務(wù)職能看似已經(jīng)轉(zhuǎn)移，但政府部門在背后依然握有管控權(quán)，行政干預(yù)并未減少。
記者了解到，盡管我國(guó)行政審批制度改革已經(jīng)推行多年，地方政府下放了很多可以由社會(huì)組織行使的社會(huì)管理職權(quán)，但實(shí)際情況卻是，科學(xué)的社會(huì)管理機(jī)制尚未建立，仍有很多應(yīng)由社會(huì)組織承接的職能目前在由政府部門行駛著，另外事業(yè)單位分類改革在各地才剛剛起步，很多應(yīng)轉(zhuǎn)為社會(huì)組織的事業(yè)單位尚未與政府脫鉤，很多政府可以通過購(gòu)買獲得的服務(wù)由這些未改制的事業(yè)單位承擔(dān)著，財(cái)政撥款本質(zhì)意義上仍在“養(yǎng)人”。
政府職能應(yīng)由“劃槳”向“舵手”轉(zhuǎn)變
“政府購(gòu)買公共服務(wù)，其定位是推動(dòng)政府職能由‘劃槳’向‘舵手’轉(zhuǎn)變，初衷是向公眾提供更高質(zhì)量和效率的公共服務(wù)產(chǎn)品。”對(duì)此，多位專家認(rèn)為在科學(xué)推進(jìn)購(gòu)買公共服務(wù)改革中應(yīng)當(dāng)做到：
一是要有效界定政府與市場(chǎng)邊界。無(wú)錫市財(cái)政局副局長(zhǎng)孫文華認(rèn)為，應(yīng)盡快建立政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目選擇機(jī)制，避免以“購(gòu)買服務(wù)”名義轉(zhuǎn)移本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，避免專門設(shè)立公司、社會(huì)組織來(lái)單一承接政府某項(xiàng)公共服務(wù)，切實(shí)防止新形式的既“養(yǎng)人”又“養(yǎng)事”現(xiàn)象。
馬慶鈺教授指出，歐美市場(chǎng)化做得好的國(guó)家，長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)均反復(fù)驗(yàn)證一個(gè)鐵律，那就是公共服務(wù)市場(chǎng)化始終是有限的市場(chǎng)化。比如在美國(guó)，聯(lián)邦政府采購(gòu)局有一個(gè)解釋文件，有19項(xiàng)核心工作必須由政府公務(wù)員來(lái)做，不能委托給別人。中國(guó)香港也將公共服務(wù)分為核心職能、輔助職能，還有商業(yè)服務(wù)職能，鼓勵(lì)將核心職能以外的職能或服務(wù)通過購(gòu)買加以實(shí)現(xiàn)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名認(rèn)為，各地應(yīng)加快研究和制定“政府轉(zhuǎn)移職能目錄”和“政府購(gòu)買公共服務(wù)目錄”，以政策法規(guī)的形式明確公共服務(wù)邊界。
二是營(yíng)造有效、公平競(jìng)爭(zhēng)的法律和政策環(huán)境。河北大學(xué)政法學(xué)院教授袁剛表示，真正實(shí)現(xiàn)公開化，要走“四步”：明確制定需求，制定購(gòu)買規(guī)劃；進(jìn)行公開招標(biāo)；簽訂合同；在實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)督全程管理，并評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。貴陽(yáng)市公共資源交易中心主任廖繼勇認(rèn)為，可推行“進(jìn)場(chǎng)核驗(yàn)、場(chǎng)中監(jiān)督、出場(chǎng)見證”的公共資源交易監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)專家統(tǒng)一、隨機(jī)抽取，確保各環(huán)節(jié)的公平、公正、規(guī)范。
還有不少專家認(rèn)為，應(yīng)積極引導(dǎo)和支持社會(huì)組織、尤其是以公益為目的為導(dǎo)向的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等非盈利性社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，建立公共服務(wù)供給的社會(huì)參與機(jī)制，適時(shí)將各級(jí)政府職能中不應(yīng)承擔(dān)、也無(wú)力承擔(dān)，“管不了”、也“管不好”的管理社會(huì)的權(quán)利交給社會(huì)，切實(shí)改變以往職能的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)狀。