中央做出積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署后，為了解地方的做法與進展，我們到江蘇省鹽城市進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化推進力度很大，但問題也不少，亟待創(chuàng)新制度予以解決。
鹽城市城鎮(zhèn)化加速推進的做法與效果
2011年，鹽城市城鎮(zhèn)化率只有54%，比江蘇省平均水平約低8個百分點。近幾年，鹽城市主要采取三種途徑加快推進城鎮(zhèn)化，并取得了較好成效。
1.舊城改造。隨著市區(qū)范圍不斷擴大，鹽城市的城中村、舊城等區(qū)域增加，土地利用存在粗放、浪費現(xiàn)象。為了推進舊城改造，鹽城市以土地開發(fā)的一部分收益，平衡項目區(qū)土地征用、房屋拆遷、安置房建設、公共基礎設施建設等費用，效果較好。鹽城市亭湖區(qū)大洋街道舊城改造后，常住居民人口從3萬余人提高到10萬人，提高了人均建設用地密度，促進了土地高效利用。村民及集體組織也從舊城改造中受益，村民獲得的安置用房可以上市，資產(chǎn)大幅度增加，村集體資產(chǎn)也大幅增值；參與舊城改造的企業(yè)可實現(xiàn)3%－6%的盈利；政府稅收增加，大洋街道舊城改造過程中，地方實現(xiàn)了一定的財稅收入。
2.新城建設。鹽城市推進城南新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等新城建設，主要做法是以土地出讓、抵押獲取資金，推進公共基礎設施建設。截至2012年11月，鹽城市城南新區(qū)完成投資300多億元。鹽城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)每年通過土地出讓和抵押獲得城市建設資金。目前開發(fā)區(qū)已經(jīng)完成投資110億元，并計劃在今后5年內(nèi)投資800億元。
3.重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化。為了解決本地人口城鎮(zhèn)化問題，鹽城市選擇了50個規(guī)模較大、發(fā)展?jié)摿^好的建制鎮(zhèn)，作為城鎮(zhèn)化的試點鎮(zhèn)重點推進。2010年，鹽城市用于這些建制鎮(zhèn)建設的資金達到近70億元。鹽城市把專項城鎮(zhèn)建設資金、各類扶持項目和專項補助資金向重點鎮(zhèn)傾斜；將部分縣級工商管理、行政審批和社會管理權(quán)限向重點鎮(zhèn)延伸；對進城農(nóng)民進行就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓、發(fā)放小額貸款等，有效推動農(nóng)民進鎮(zhèn)。
存在的問題
1.城鎮(zhèn)人口密度下降，人口城鎮(zhèn)化動力不足。從近十年數(shù)據(jù)看，鹽城市人口城鎮(zhèn)化速度慢于城市建設速度。2002年鹽城市中心城區(qū)人均建設用地97.3平方米，2010年提高到121.4平方米，提高了四分之一，人口密度明顯下降。事實上，人口城鎮(zhèn)化速度趕不上城市建設速度，也是江蘇省乃至我國城鎮(zhèn)化普遍面臨的問題，2003年至2012年，江蘇省縣城人口增長了50.3%，而建成區(qū)增長了75.6%，建成區(qū)快了25.3個百分點；根據(jù)國土資源部的測算，從2000年到2010年，我國土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。鹽城市2011年約有100萬人外出到蘇州、上海等發(fā)達地區(qū)打工，常住人口不斷減少，城鎮(zhèn)化動力嚴重不足。鹽城市城南新區(qū)計劃建設102平方公里，計劃容納100萬人，目前新區(qū)學校、醫(yī)院、體育中心等公共服務設施已經(jīng)基本建好，但只有30萬居民。
從調(diào)研看，服務業(yè)發(fā)展不足是鹽城市人口城鎮(zhèn)化速度慢于城市建設速度的重要原因。2011年鹽城市服務業(yè)產(chǎn)值占比為37.8%，遠低于江蘇省42.6%及全國43.1%的水平。2011年鹽城市第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)133.1萬人，只占37.2%，遠遠低于服務業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)。
2.城鎮(zhèn)建設融資渠道單一，過于依賴土地出讓和抵押。第一，舊城改造資金需求巨大。據(jù)匡算，舊城改造需要數(shù)億元的啟動資金，若無投融資創(chuàng)新，社會資本進不來，改造也難以進行。
第二，公共基礎設施建設需要大量資金投入，而政府財力有限，難以推進。鹽城東臺市參與建設江蘇省重點臨海高級公路等重點交通基礎設施工程，預計未來五年需投入70億元，而江蘇省僅能補助25億元，其余45億元需東臺市自籌解決。
第三，重點鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設資金缺乏。鹽城大豐市新豐鎮(zhèn)年財政一般預算收入5500萬元左右，經(jīng)濟實力在市內(nèi)排名靠前，但近兩年該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設需要投入4億元，資金缺口巨大。為了解決資金瓶頸，部分鎮(zhèn)政府開始尋求其他的資金來源。射陽縣某鎮(zhèn)政府由于建設資金不足，采取下派任務的方式，以高達14.4%年息，向機關、事業(yè)單位等所有干部職工集資。
第四，土地出讓和抵押仍是主要融資途徑。2011年鹽城市市級政府投融資平臺負債占市級政府總體負債的70%。若無配套政策，一旦土地政策收緊，地方政府將面臨資金鏈斷裂危險。
3.土地出讓成本迅速上升，城市化成本抬高。2008年鹽城市市級土地出讓成本只占土地出讓價款的38%；而到2011年，市級土地出讓成本占土地出讓價款的比例大幅度提高到85%。根據(jù)對鹽城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的調(diào)查，僅土地拆遷、補償費用就已經(jīng)占到土地出讓金的50%以上。
政策建議
1.創(chuàng)新人口管理與服務政策。一是鼓勵中小城市在深化戶籍改革方面先行先試，健全城鎮(zhèn)社會保障、住房保障、子女就學等公共服務體系，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。
二是支持后發(fā)地區(qū)加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、特色高效農(nóng)業(yè)，增強二三產(chǎn)業(yè)持續(xù)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力。
三是發(fā)展職業(yè)教育，提高進城農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的技能，解決勞動力供需結(jié)構(gòu)性矛盾，促進農(nóng)村勞動力合理有序轉(zhuǎn)移。
2.促進城市土地利用從增量向存量轉(zhuǎn)變。一是支持開發(fā)低效利用土地。支持有條件的地區(qū)加快城中村、舊城改造工作。要盡快建立低效土地開發(fā)再利用配套制度，保證農(nóng)民與村集體能夠合理分享土地增值收益。
二是盡快轉(zhuǎn)變依靠土地財政推進的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。建議在提高征地補償標準的基礎上，構(gòu)建以人均建設用地、人口密度、地方總負債等指標為主的監(jiān)測體系，來衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
3.創(chuàng)新城市建設投融資機制。一是鼓勵“公共基礎設施＋物業(yè)”捆綁融資方式。建議國家出臺指導意見，支持地方政府在推進重點公益性工程建設過程中，與金融機構(gòu)采用“公共基礎設施＋物業(yè)”捆綁融資方式，以周邊商業(yè)物業(yè)開發(fā)收益來平衡公共設施建設支出。
二是支持負債處于安全線內(nèi)地方政府拓寬直接融資渠道。建議根據(jù)地級市經(jīng)濟總量大小，地區(qū)總負債情況，核定所在地區(qū)政府投融資平臺企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模。
三是支持民間資本參與城鎮(zhèn)化進程。出臺指導意見，建立相應的激勵和補貼機制，拉動民間資本進入市政公共設施建設與運營領域。