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山東鄒平縣孫鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)科技種植園的工人在田間收獲紅薯。該種植園流轉(zhuǎn)了附近農(nóng)村的一千畝耕地。新華社發(fā)(董乃德 攝) |
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我國當(dāng)前承包權(quán)耕地12.77億畝，集體建設(shè)用地2.5億畝，共15億畝農(nóng)用地。有測(cè)算，這15億畝土地可以刺激中國經(jīng)濟(jì)百萬億市場(chǎng)。如何避免土地流轉(zhuǎn)成為少數(shù)人的“盛宴”，如何讓土地流轉(zhuǎn)惠及更廣泛民眾和更多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，值得認(rèn)真探究。
“三中全會(huì)后，大家都在盯著農(nóng)村的土地，覺得會(huì)喚醒大量資金。”中國科協(xié)副主席、原廣西壯族自治區(qū)人民政府副主席陳章良28日在城市中國計(jì)劃2013年度論壇上表示，我國當(dāng)前承包權(quán)耕地12.77億畝，集體建設(shè)用地2.5億畝，共15億畝農(nóng)用地。有測(cè)算，這15億畝土地可以刺激中國經(jīng)濟(jì)百萬億人民幣市場(chǎng)。但值得注意的是，如果我們僅是盯著這15億畝土地而沒守住18億畝紅線，后果將非常嚴(yán)重。
備受關(guān)注的土地制度改革，在三中全會(huì)召開之時(shí)迎來轉(zhuǎn)機(jī)。農(nóng)村土地市場(chǎng)成了人人爭搶的香餑餑，土改受益股更是連續(xù)漲停。
對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，意味著土地價(jià)格形成機(jī)制將有根本性變革。但我們必須注意到的是，在多方認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將撬動(dòng)大量資金的同時(shí)，一方面土地流轉(zhuǎn)將有利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，但另一方面，由于地域差異可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地域不平衡和貧富差距。因此，應(yīng)避免土地流轉(zhuǎn)成為少數(shù)人的“盛宴”。
激活百萬億市場(chǎng)
“《決定》的出臺(tái)，無疑打破了城鄉(xiāng)土地隔離，意味著國家把土地資源的配置真正交給了市場(chǎng)。”國土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云表示，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，意味著以往單一的土地出讓方式可能被打破，因?yàn)檗r(nóng)民承包土地，也可以通過股份合作方式轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓，這對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，可能迎來更多機(jī)遇。
鄒曉云認(rèn)為，新土改如果能真正按計(jì)劃推進(jìn)，其所帶來的改革紅利將隨著改革的深入而越來越大，持續(xù)時(shí)間至少二三十年。“十八屆三中全會(huì)提出的土地改革內(nèi)容超過預(yù)期，僅‘同等入市同權(quán)同價(jià)’一條，就是革命性的改革，是非常重大的突破。”
那么此次農(nóng)村土地受益規(guī)模究竟有多大？公開信息顯示，截至2011年上半年，全國農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12.77億畝；截至2010年，農(nóng)村集體建設(shè)用地約為2.5億畝。即便不包括農(nóng)民承包的林地、草地等，十八屆三中全會(huì)將激活的農(nóng)村土地至少達(dá)15億畝。
15億畝土地將帶來多大的市場(chǎng)？據(jù)專家估算，僅承包耕地一項(xiàng)，每年將撬動(dòng)1.3萬億元資金，而建設(shè)用地市場(chǎng)更大。
根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，到2010年，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為2488萬公頃，其中城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地848萬公頃。據(jù)專家介紹，城鄉(xiāng)建設(shè)用地可分為城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類。由此可估算出，2010年我國農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬公頃，即2.46億畝。
打破二元結(jié)構(gòu)，帶來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2012年國土部公布的全國土地出讓面積和合同成交價(jià)款分別為32.28萬公頃和2.69萬億元，每畝的價(jià)格約為56萬元。據(jù)此測(cè)算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)后，2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格或高達(dá)130多萬億元。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究規(guī)劃部主任文輝在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，基于以上背景，此次土改意在體現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并通過制度創(chuàng)新促成農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，真正讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得以“顯化”。
根據(jù)我國的土地管理法等相關(guān)法規(guī)，在二元制結(jié)構(gòu)下，我國農(nóng)村集體用地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，而建設(shè)用地又分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類，其中，農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地主要指宅基地。
多地加速試點(diǎn)釋放紅利
日前，國土資源部批復(fù)同意《廣東省深入推進(jìn)節(jié)約集約用地示范省建設(shè)工作方案》，東莞作為四個(gè)試點(diǎn)城市之一，東莞市政府辦公室印發(fā)實(shí)施《關(guān)于建立健全常態(tài)化機(jī)制加快推進(jìn)“三舊”改造的意見》稱，東莞的“三舊”改造政策延續(xù)并將長期化，并且要加快存量土地二次開發(fā)。
“三舊”指的是舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房。“三舊”用地多為集體建設(shè)用地。因此，“三舊”改造是從另一角度進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。
東莞“三舊”改造方案顯示，若選擇出讓土地，企業(yè)、村集體除取得原有補(bǔ)償外，可以分享30%-60%的土地出讓純收益;原已征收的土地改變用途，如由工業(yè)改變?yōu)樯套。a(bǔ)繳的出讓金原村集體可分成40%。
對(duì)于集體選擇不進(jìn)行土地出讓的，方案指出，允許原擁有土地使用權(quán)的企業(yè)自行改造和市場(chǎng)主體收購連片地塊集中改造，并收取較低的定額土地出讓金。
數(shù)據(jù)顯示，2010年至今，東莞市“三舊”改造共產(chǎn)生土地出讓金和土地稅費(fèi)67.80億元，市政府返還給鎮(zhèn)、村兩級(jí)65.34億元，占96.4%，其中鎮(zhèn)60.65億元、村4.69億元。
與此同時(shí)，就在三中全會(huì)閉幕前一天，廈門首例農(nóng)村宅基地進(jìn)行拍賣。資料顯示，參與這宗拍賣的土地是集美區(qū)灌口鎮(zhèn)灌口村三組住宅，土地使用類型為集體土地使用權(quán)。拍賣標(biāo)的總建筑面積1216.5平方米，起拍價(jià)為470.78萬元。根據(jù)拍賣公告，該標(biāo)的同時(shí)具備《集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》兩證。
而值得注意的是，雖屬宅基地，但其吸引力卻不可小覷，以至拍賣現(xiàn)場(chǎng)達(dá)到火爆的程度。先后有10多位競買人，經(jīng)過半小時(shí)的激烈爭奪，最終落槌價(jià)為680萬元，溢價(jià)達(dá)44%。
有業(yè)內(nèi)人士稱，如果拍賣等到三中全會(huì)閉幕后進(jìn)行，強(qiáng)烈的土地改革信號(hào)或?qū)砀咭鐑r(jià)。
隨著三中全會(huì)土改信號(hào)的釋放，農(nóng)村土地改革正在提速。全會(huì)閉幕次日，安徽便宣布在20個(gè)縣區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。指出2015年底前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的國有土地確權(quán)登記證發(fā)證全覆蓋。建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。發(fā)展土地流轉(zhuǎn)信托，建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。此外，深圳鳳凰農(nóng)地也再次打破了原有分成模式進(jìn)行入市。
貧富差距有擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)
值得注意的是，新希望集團(tuán)董事長劉永好此前指出，應(yīng)警惕因土地價(jià)值不同而造成的新的不平衡。
“大城市周邊的農(nóng)民通過城市化的改造獲得了很多補(bǔ)償，可以享受到此次土改的絕對(duì)紅利，但偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民可能根本一點(diǎn)都享受不到。”劉永好表示，東西部地域差別、城市差別、距離城市遠(yuǎn)近差別將造成一個(gè)又一個(gè)的剪刀差，最終只能是城邊的極富，遠(yuǎn)處的越來越窮。就像新疆的房價(jià)不能和北京比一樣，就連北京邊上的河北也不能與北京相提并論。深山中的農(nóng)民更是如此，這樣下來，差距將會(huì)越來越大。
萬科副總裁毛大慶也認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化，改變二元結(jié)構(gòu)，并不能解決根本問題。“中國土地制度的問題在于，新中國成立后的一段時(shí)期中，農(nóng)村的土地跟城市的土地還沒有這么大的差別，那是因?yàn)槌鞘械耐恋貨]有給城市人帶來什么資產(chǎn)的變化，或者財(cái)富的增長。”
“但是改革開放之后，尤其是最近15、20年，由于資源配置不合理，導(dǎo)致城市土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)化之后，形成了資源和財(cái)富的互動(dòng)，使得擁有城市戶口和城市資產(chǎn)成為個(gè)人和家庭資產(chǎn)配置的一個(gè)重要通道。于是城鄉(xiāng)二元問題出現(xiàn)了。”毛大慶認(rèn)為，城市土地后面掛著一大堆資源，包括醫(yī)療、養(yǎng)老、咨詢、文化等等。這些都是傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)矛盾，不是僅僅解決土地問題就可以解決得了的。
此外，毛大慶同時(shí)指出，不是農(nóng)村的土地都能變?yōu)樨?cái)富。“其實(shí)大量的都變不了，有個(gè)城市吸引力調(diào)查，結(jié)果是全國只有40到50個(gè)城市對(duì)人的移動(dòng)有吸引力。換言之，有吸引力的城市才四五十個(gè)，農(nóng)村哪有吸引力？沒有吸引力，地變不成財(cái)富，誰會(huì)要他的地？他流轉(zhuǎn)給誰？”
中央已注意到此類風(fēng)險(xiǎn)。陳章良透露，中央層面要求對(duì)如何避免在城市出現(xiàn)貧民窟進(jìn)行調(diào)研。在沒有足夠的財(cái)富時(shí)，雖然土地流轉(zhuǎn)出去，但進(jìn)了城的農(nóng)民仍難以在城里生活。可能剛生活幾個(gè)月，就沒有錢了。因此，變得又想回農(nóng)村了，可那時(shí)他已經(jīng)沒有地了。
對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文表示，農(nóng)村土地入市增值收益不能都給失地農(nóng)民，必須要覆蓋政府、土地開發(fā)商、大部分市民、失地農(nóng)民、遠(yuǎn)離城市農(nóng)民五個(gè)群體的利益才可以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公平。要避免土地流轉(zhuǎn)成為少數(shù)人的“盛宴”。