進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先要改變各級(jí)政府用行政命令推動(dòng)城鎮(zhèn)化的辦法，要通過市場(chǎng)運(yùn)作和政府的土地利用規(guī)劃來提高城鎮(zhèn)化效率。市場(chǎng)運(yùn)作是基礎(chǔ)，政府主要是順勢(shì)而為；其次，應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)通過的《決定》精神，建立跨城鄉(xiāng)的全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力、土地和資本市場(chǎng)，以便資源流向效率和回報(bào)最高的地方；最后，要改革行政層級(jí)制度，重新界定市場(chǎng)的職責(zé)，重新組織城市財(cái)政。只要解決體制問題，提高我國(guó)城市化本身和城市效率是完全有可能的。
城市意味著人的親近性、密集度和接近性，可以面對(duì)面交流、沖擊，產(chǎn)生新的思想、新的概念、新的技術(shù)，這是城市最大的功能。城市化可以提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率。以上觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍共識(shí)，這和國(guó)內(nèi)對(duì)于城鎮(zhèn)化比較普遍的認(rèn)識(shí)似乎很不一致。這也是很多問題分歧的起點(diǎn)，就是我們對(duì)城市化的功能有不同的認(rèn)識(shí)。
舊型城鎮(zhèn)化有兩個(gè)特點(diǎn)：一是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化，城市化變成了土地開發(fā)。也就是說，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn)，變成了開發(fā)房地產(chǎn)；二是“攤大餅”式的城市發(fā)展，各地爭(zhēng)相建設(shè)超大規(guī)模的城市。城市專業(yè)化程度很低，千篇一律。
關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，實(shí)際上我們已經(jīng)討論了好多年。最先是普遍認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)度太慢，和相同水平的國(guó)家相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平比較低。大概是21世紀(jì)初期，中國(guó)的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，但在這個(gè)過程中出現(xiàn)了不少問題，如“造大城”和“攤大餅”，這些問題其實(shí)都涉及城鎮(zhèn)化基本方向的問題。
我認(rèn)為，中國(guó)在整個(gè)改革和發(fā)展中都存在一個(gè)問題，就是對(duì)一些改革發(fā)展的基本問題有不同意見和看法，事先并沒有弄清楚。在改革進(jìn)行中，大家的注意力都放在一些比較現(xiàn)象層面的問題上。實(shí)際上，基本問題沒有弄明白，現(xiàn)象層面的問題是沒有辦法弄清楚的。所以，對(duì)于中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路，我想談的是對(duì)一些基本問題的看法。
城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用
先說第一個(gè)問題，城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用是什么？這是一個(gè)最基本的問題。就像21世紀(jì)初期討論股市的時(shí)候，討論集中在漲或者不漲，有沒有泡沫。有一次證監(jiān)會(huì)召集的高層討論會(huì)上，有學(xué)者提出一個(gè)問題——股市是干什么的？應(yīng)該先要把這個(gè)問題弄清楚。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)是兩種意見。一種意見認(rèn)為，股市的作用就是方便企業(yè)融資，特別是按照當(dāng)時(shí)證監(jiān)會(huì)的說法，中國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義的國(guó)家，股市發(fā)展主要是幫助國(guó)企融資。另外一種觀點(diǎn)可能更經(jīng)濟(jì)學(xué)書呆氣一點(diǎn)，說股市是一個(gè)有效配置資本資源的裝置，它要給好的企業(yè)資本，剝奪壞的企業(yè)使用、浪費(fèi)社會(huì)資本資源的權(quán)利。事實(shí)上，股市最后所有的問題都?xì)w結(jié)到這個(gè)基本問題上。不同的方針有不同的做法，結(jié)果也造成了各種各樣的問題。
城鎮(zhèn)化也是一樣，到底為什么要城鎮(zhèn)化呢？城鎮(zhèn)化的作用是什么呢？?jī)扇昵白盍餍械目捶ǎJ(rèn)為城鎮(zhèn)化是增加需求、拉動(dòng)增長(zhǎng)的一種重要的途徑。這個(gè)意見在一年多以前受到了很多人的反對(duì)，提出了第二種意見，說城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的結(jié)果，而不是一種推動(dòng)力量。努力搞工業(yè)化，人口就會(huì)向城市聚集，城鎮(zhèn)化就可以得以推進(jìn)。
我個(gè)人認(rèn)為，這兩種意見好像都有問題。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)所公認(rèn)的城市化在工業(yè)化和現(xiàn)代化當(dāng)中的作用，與上述認(rèn)識(shí)是有很大的差別的。
美國(guó)布朗大學(xué)專門研究城市化的教授W·亨德森，在2007年寫了一篇名為《中國(guó)的城市化：面臨的問題及政策選擇》的文章，他總結(jié)了整個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)，對(duì)城市化的功能提出了一些公認(rèn)說法。
這篇文章認(rèn)為，從世界范圍來看，一個(gè)國(guó)家在從低收入向高收入邁進(jìn)的過程當(dāng)中，城市化一直是快速收入增長(zhǎng)和工業(yè)化的內(nèi)在組成部分。它為什么是一個(gè)內(nèi)在的組成部分呢？說得簡(jiǎn)單一點(diǎn)，就是因?yàn)槌鞘谢梢蕴岣哒麄�(gè)經(jīng)濟(jì)的效率。亨德森認(rèn)為，現(xiàn)代化離不開城市化，因?yàn)榇蟛糠种圃鞓I(yè)和服務(wù)業(yè)活動(dòng)在城市中開展，效率更高。
美國(guó)哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授E·格萊澤，在另一本書《城市的勝利：城市化如何讓我國(guó)變得更加富有、智慧、綠色、健康和幸福》(2011年)里，提到佛羅倫薩為什么可以成為文藝復(fù)興的一個(gè)起點(diǎn)城市呢？就是有才能的人都到這里來交流思想，從交流思想一直到交流繪畫的技術(shù)，于是佛羅倫薩就成了文藝復(fù)興的起點(diǎn)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者盧卡斯也認(rèn)為，城市是增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，創(chuàng)新的孵化、精湛技能的培育，無不在城市進(jìn)行。
E·格萊澤的書里有大段講城市的功能。他強(qiáng)調(diào)，城市意味著人的接近性(proximity)、密集度和親近性，在這樣的情況下，就形成了一個(gè)“思想市場(chǎng)”。思想者通過在自由的思想市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)和合作實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。科斯在去世前寫的關(guān)于中國(guó)改革的書里，特別強(qiáng)調(diào)思想市場(chǎng)。科斯認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在一個(gè)大的缺點(diǎn)就是缺乏思想市場(chǎng)。
2007年中財(cái)辦請(qǐng)了新增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅默等國(guó)外學(xué)者來中國(guó)做“十二五”計(jì)劃預(yù)研究。羅默來了之后，在北京大學(xué)做了一個(gè)報(bào)告，強(qiáng)調(diào)中國(guó)城市化要加速。他說，城市化的最大作用是什么呢？就是城市能夠有效地生產(chǎn)思想(ideas)。在城市當(dāng)中，因?yàn)橛腥说挠H近性、密集度和接近性，所以通過人和人之間的面對(duì)面的交流、沖擊，就可以產(chǎn)生新的思想、新的概念、新的技術(shù)，這是城市最大的功能。
以上觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍公認(rèn)的認(rèn)識(shí)，但和國(guó)內(nèi)對(duì)于城鎮(zhèn)化比較普及的認(rèn)識(shí)好像很不一致。這也是好多問題分歧的起點(diǎn)，就是我們對(duì)城市化的功能有不同的認(rèn)識(shí)。
但是，城市化也有它的負(fù)面效應(yīng)。就是因?yàn)槌鞘谢丝诿芗蜁?huì)造成交通擁堵，垃圾處理、公共衛(wèi)生管理變得復(fù)雜和困難，治安管理的難度加大。總而言之，城市生活的成本就會(huì)比較高。顯然，我們應(yīng)該盡量發(fā)揮城市的正能量，盡量減少負(fù)面效應(yīng)；如果正能量沒發(fā)揮，負(fù)面效應(yīng)很大，那就會(huì)出問題。中國(guó)舊型城鎮(zhèn)化的問題就在這里。
舊型城鎮(zhèn)化存在的問題和產(chǎn)生根源
舊型城鎮(zhèn)化有什么特點(diǎn)呢？有一個(gè)從現(xiàn)象上就可以看出的特點(diǎn)，就是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化，城市化變成了土地開發(fā)。土地的城市建成區(qū)的面積增長(zhǎng)，比城市人口的增長(zhǎng)要高好幾倍。城市的市中心的容積率比發(fā)達(dá)國(guó)家要低得多，城市人口的人均占地面積比發(fā)達(dá)國(guó)家多得多。也就是說，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn)，變成了開發(fā)房地產(chǎn)。在城市化的過程中，提高效率的功能發(fā)揮不大，而這是它的基本作用。
第二個(gè)特點(diǎn)是“攤大餅”式的城市發(fā)展，各地爭(zhēng)相建設(shè)超大規(guī)模的城市。我國(guó)的城市專業(yè)化程度很低，千篇一律。只要擴(kuò)大規(guī)模就可以，同構(gòu)化很嚴(yán)重。在亨德森的上述文章中就講到一個(gè)問題，他說，總體看中國(guó)的城市化進(jìn)度比其他國(guó)家落后，城市居民的數(shù)量比世界其他同樣發(fā)展水平的國(guó)家要低。但是，出現(xiàn)了一個(gè)很特別的情況：一方面是小城市偏枯，另一方面又有特別多的特大規(guī)模城市，也就是說500萬人口以上的城市特別多。這樣的城市運(yùn)作效率是很低的，北京就是這樣的例子。而全國(guó)有很多很多這樣的城市，正在向特大城市邁進(jìn)。
關(guān)于城市的發(fā)展，亨德森講到一個(gè)結(jié)構(gòu)變化的規(guī)律。在工業(yè)化時(shí)期是農(nóng)村人口移向城市，所以制造業(yè)先在城市中發(fā)展起來。但是很快，大概在20世紀(jì)中期，制造業(yè)的技術(shù)變成了一個(gè)非常一般性的、標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)，并不要求工人有很高的教育水平、知識(shí)水平和技術(shù)水平，而在城市里的生活成本又比較高，所以，這些制造業(yè)企業(yè)就從大城市移向小城市。
我們“攤大餅”式城市發(fā)展的結(jié)果是把金融業(yè)、服務(wù)業(yè)、制造業(yè)還有政府都放在里面。各種專業(yè)的人員，包括大部分的制造業(yè)集中大城市，而制造業(yè)里面的工人叫農(nóng)民工，農(nóng)民工是沒有城市化的，實(shí)際上他不是市民，他的知識(shí)和技術(shù)水平其實(shí)都是比較低的。這就出現(xiàn)了“偽城市化”的問題。關(guān)于城鎮(zhèn)化率，現(xiàn)在有兩個(gè)數(shù)字，一個(gè)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局說的52%，但是其中有相當(dāng)一部分是偽城市化，就是實(shí)際上不能參加羅默說的生產(chǎn)思想(idea)過程，只是做一些簡(jiǎn)單加工。如果把這部分刨掉之后，我國(guó)的城市化率只有35%。
這樣的舊型城鎮(zhèn)化就造成了很多問題。
首先是大拆大建，侵犯民眾利益。其次是小城市偏枯，特大城市瘋長(zhǎng)。最終結(jié)果就產(chǎn)生了兩個(gè)效率問題：城市建設(shè)過程中占地面積過大，投資效率低下，各級(jí)政府債臺(tái)高筑，威脅國(guó)家金融體系的穩(wěn)定。資源的稀缺決定了做事情時(shí)間上和空間上不能錯(cuò)配，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做。以后你該干的事，你現(xiàn)在非要干，那就是債臺(tái)高筑，就得借錢。這又引出第二個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本常識(shí)——借了錢是要還的。但是，很多人好像沒有這樣的概念，在城市建設(shè)中，只要能借到錢就往里投。
現(xiàn)在有一些研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)在的資產(chǎn)負(fù)債表杠桿率太高，杠桿率太高就有出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)。以前以為主要是企業(yè)的負(fù)債率太高，這兩年發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府的負(fù)債率也很高。根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，現(xiàn)在審計(jì)署正在審計(jì)，本來說10月要公布，到目前為止還沒有公布，這個(gè)數(shù)字大概不小。
舊型城鎮(zhèn)化造成的另外一個(gè)問題，就是建成的城市運(yùn)作效率很低。城市提高效率的好處沒有充分發(fā)揮，但是負(fù)面效應(yīng)卻充分顯露：交通擁堵，生態(tài)環(huán)境惡化，城市運(yùn)營(yíng)成本高昂。北京就是一個(gè)典型，每個(gè)人的生活半徑都很長(zhǎng)，每天幾百萬人進(jìn)來一次，出去一次。空氣污染甚至到了爆表的程度。
對(duì)于舊型城鎮(zhèn)化造成的問題，中科院院士陸大道等已經(jīng)呼吁了很多年。為什么會(huì)產(chǎn)生這些問題？追隨他的研究進(jìn)行梳理，主要有下面幾個(gè)原因：
第一個(gè)原因是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過程，把造城當(dāng)成是提高政績(jī)的重要甚至是主要的手段。城市的來源無非是兩個(gè)：一種情況是從“市”來的，有交易的需要，就要集聚，于是在中世紀(jì)的時(shí)候就出現(xiàn)了城市；還有一種途徑具有中國(guó)歷史的特點(diǎn)，是從“城”來的。城在中國(guó)的古漢語里面是都，是政治中心。在中國(guó)的歷史里，城市是從“城”來的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后，就沿襲了這個(gè)格局。我戶口本上的籍貫是重慶
。重慶過去是西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，因?yàn)樗谌龒{的上游，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，就比不上成都，成都是省會(huì)。華北地區(qū)政治中心在北京，經(jīng)濟(jì)中心在天津
。但是，后來經(jīng)濟(jì)中心都敵不過政治中心。這是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的格局造成的。
第二個(gè)原因是就是土地產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)制度是兩塊：農(nóng)村那一塊是集體的，最終擁有者是農(nóng)民，但實(shí)際上沒有處置權(quán)利，也得不到利益；城市土地按照1982年憲法的規(guī)定，城市土地屬于國(guó)有。所以，城市化過程中就出現(xiàn)這樣的問題：農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)到城市，先有一個(gè)征購(gòu)，再轉(zhuǎn)成國(guó)有進(jìn)行招拍掛。而農(nóng)村土地征購(gòu)的時(shí)候，按照規(guī)定，是要按照土地的農(nóng)產(chǎn)值定價(jià)的。這就造成轉(zhuǎn)成城市土地后，形成的差價(jià)非常大。這個(gè)差價(jià)就屬于新所有者所有，農(nóng)民無法享受。因此就造成了很大的一個(gè)推動(dòng)力量，要造大城，攤大餅，要盡量把城市規(guī)模做大。這不僅可以表現(xiàn)政績(jī)，還能夠有財(cái)政的支持，這就出現(xiàn)了所謂的土地財(cái)政的問題。
還有一個(gè)原因是中國(guó)的行政級(jí)別是層級(jí)化的。本來市場(chǎng)活動(dòng)中，城市和城市之間是平等的，但我國(guó)不是。我國(guó)有省級(jí)城市、副省級(jí)城市、地級(jí)城市、縣級(jí)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。越上級(jí)的城市支配資源的能力越大。反過來，越大規(guī)模的城市往往明文規(guī)定的行政級(jí)別，或者是潛在的行政級(jí)別就越高。這就造成了一種循環(huán)，就是上級(jí)城市可以運(yùn)用更大的權(quán)力吸取資源，擴(kuò)大自己的規(guī)模。規(guī)模越大以后，它的行政級(jí)別或者是實(shí)際的行政級(jí)別越高。這就造成了一種循環(huán)，現(xiàn)在的小城市很偏枯，而大城市擴(kuò)張得太厲害。這么一些很深層的體制上的原因，造成了舊型城鎮(zhèn)化的造城運(yùn)動(dòng)很風(fēng)行。
走出發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路
那么，如何解決這些問題？我認(rèn)為，這必須和十八屆三中全會(huì)通過的《決定》提出的全面深化改革相聯(lián)系，改變體制上的一些缺陷，把這些缺陷改掉，新型城鎮(zhèn)化才有可能成功。
結(jié)合亨德森以及陸大道院士批評(píng)造大城運(yùn)動(dòng)的研究和觀點(diǎn)，我認(rèn)為，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先，要改變各級(jí)政府用行政命令推動(dòng)城鎮(zhèn)化的辦法，要通過市場(chǎng)運(yùn)作和政府的土地利用規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化效率。市場(chǎng)運(yùn)作是基礎(chǔ)。政府應(yīng)做什么？主要是順勢(shì)而為，土地運(yùn)用的規(guī)劃要由政府來做。同時(shí)按照規(guī)劃，政府進(jìn)行管制。農(nóng)用土地、城市工商用地和住宅用地應(yīng)該有劃分，這個(gè)劃分要有行政權(quán)力的管制。
其次，按照《決定》所說的，建立跨城鄉(xiāng)的全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力、土地和資本市場(chǎng)，以便資源流向效率和回報(bào)最高的地方。
最后，要改革行政層級(jí)制度，重新界定市場(chǎng)的職責(zé)，重新組織城市財(cái)政。這是《決定》中提出來的，其實(shí)都可以做到。只要解決體制上的問題，提高我國(guó)城市化本身和城市效率是完全有可能的。
十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的決定，我認(rèn)為，這些都有利于推行更有效率的城鎮(zhèn)化。現(xiàn)在應(yīng)該全社會(huì)共同努力，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。有關(guān)改革會(huì)沖擊原有的利益格局，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難，把各項(xiàng)改革落到實(shí)處。另外，在深化改革的過程中也要考慮實(shí)際的困難。因?yàn)楝F(xiàn)在城市建設(shè)雖說效率很差，但它各個(gè)環(huán)節(jié)之間經(jīng)過磨合，大體上可以協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。比如說大規(guī)模城建投資，可以賣土地，賣土地就可以充實(shí)收入。如果一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生了改變，其他的環(huán)節(jié)就會(huì)和它發(fā)生矛盾。舊型城鎮(zhèn)化的問題是長(zhǎng)時(shí)期的偏差造成的結(jié)果。當(dāng)推行改革的時(shí)候，不能不考慮到實(shí)際會(huì)發(fā)生的困難，要做通盤的設(shè)計(jì)考慮。以《決定》中提到的地方政府可以發(fā)債為例，這是一個(gè)很復(fù)雜的工程，地方政府可以發(fā)債，那么什么情況下可以發(fā)債？誰對(duì)債務(wù)進(jìn)行負(fù)責(zé)？怎么監(jiān)督？有一整套問題需要解決。
所以，政府、業(yè)界、學(xué)界都要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高水平，對(duì)自己的行為方式做出調(diào)整。在學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)文件的基礎(chǔ)上，深入研究城鎮(zhèn)化有關(guān)的各種問題，支持幫助政府來執(zhí)行這些改革計(jì)劃。總體看，我認(rèn)為我國(guó)城市化現(xiàn)在的水平還很低，和城市化有關(guān)的各個(gè)行業(yè)大有用武之地。相信我們可以走出符合我國(guó)實(shí)際、能夠發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路。我期盼著這一天的到來。