《決定》對農(nóng)地入市做出規(guī)劃，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。接受采訪的專家稱，《決定》有利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，將推動(dòng)農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)，為土地價(jià)格形成機(jī)制帶來根本性改革。
地價(jià)形成機(jī)制將出現(xiàn)根本性變化
《決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。
中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并不是指農(nóng)村集體用地會完全等同于國有建設(shè)用地。但是這意味著未來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)的空間將會很大。他同時(shí)指出，這一切的前提是要首先打破當(dāng)前城鄉(xiāng)二元體制的土地結(jié)構(gòu)。
在未來操作層面上，鄒曉云認(rèn)為，應(yīng)該逐步取消農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在征用為國有建設(shè)用地環(huán)節(jié)中的一些限制措施；同時(shí)改變和完善征地制度；還要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在權(quán)能方面的真正平等。
中國社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立表示，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，給農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，意味著土地制度改革將進(jìn)入快車道，也意味著政府壟斷土地一級市場的局面將成為歷史，土地價(jià)格形成機(jī)制將出現(xiàn)根本性的變化。簡單來說，房地產(chǎn)市場進(jìn)入了一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。”
社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國英認(rèn)為，今后農(nóng)村建設(shè)用地可以入市，意味著征地將越來越少，而土地交易越來越多。農(nóng)民拿著手里的地可以平等買賣，而不是政府來征地。這自然就保障了農(nóng)民的收益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
穩(wěn)定承包關(guān)系是對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)最基本的保護(hù)
《決定》明確提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)在十七屆三中全會時(shí)就已提出，但到目前為止各地落實(shí)情況并不理想。“這是對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利最基本的保護(hù)，否則賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利無從談起。”
鄒曉云說，當(dāng)前農(nóng)民對農(nóng)村集體用地只有承包權(quán)和耕種權(quán)等基本權(quán)利，并不擁有處置權(quán)和使用權(quán)。要想真正實(shí)現(xiàn)一體化的建設(shè)用地市場，一個(gè)重要的方面還需要將當(dāng)前農(nóng)村集體用地的承包權(quán)明確到承包者個(gè)人，即農(nóng)民身上，然后再逐步將承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，讓農(nóng)村集體用地最終實(shí)現(xiàn)抵押和流轉(zhuǎn)等市場化方式。
“如此一來，對城鎮(zhèn)化而言，將促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)一體化過程中能夠更加合理、有效和科學(xué)地進(jìn)行市場化配置，使得農(nóng)村集體用地在市場化流轉(zhuǎn)方面更為順暢。”鄒曉云告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，“另外，對農(nóng)民來說，也將使得農(nóng)民宅基地的價(jià)值進(jìn)一步提升，尤其在變現(xiàn)方面也會更為便利”。
朱啟臻表示，農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)就是土地，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，一切都建筑在完成確權(quán)的基礎(chǔ)上。只有權(quán)利通過登記、發(fā)證等物化形式固定下來，其后的流轉(zhuǎn)和市場交易才能進(jìn)行，否則就容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不完整不清晰、流轉(zhuǎn)交易市場不規(guī)范、交易行為不透明等情況。
多地試點(diǎn)開花模式各異
事實(shí)上，當(dāng)前一些城市已經(jīng)開始在農(nóng)地的市場化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。
安徽省日前發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出，今后集體土地所有權(quán)將確定到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，2015年底前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋，并允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
為此，安徽省將建立土地交易平臺，為土地交易提供場所、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)。農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。
浙江省溫州市自10月1日起，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，都已可以通過溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心進(jìn)行交易。
而重慶市則是采用“地票模式”：將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，再面向社會進(jìn)行公開交易。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購地票。
雖然土地改革試點(diǎn)的“星星之火”正在鋪開，但現(xiàn)有試點(diǎn)存在的一些問題卻不容忽視。
據(jù)了解，將非經(jīng)營性建設(shè)用地強(qiáng)行轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至占用農(nóng)民耕地等亂象在各地試點(diǎn)時(shí)有發(fā)生。用地失控現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民權(quán)益。
一位知情人士告訴記者，有些試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)過度集中在村委會手中，村干部與農(nóng)民信息嚴(yán)重不對稱，農(nóng)民缺乏話語權(quán)和決策權(quán)。有時(shí)候，村干部和投資人坐下來“喝一頓酒”就能決定幾百畝土地的承包問題。當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自身權(quán)益受到損害后，投訴無門，只好采取過激措施維權(quán)，對社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。
中國社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員李國祥表示，在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的過程中，政府一定要注意實(shí)行用地管制，尤其要注意防止在農(nóng)村建設(shè)用地市場化過程中出現(xiàn)的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)問題，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。“只有做到這些，試點(diǎn)工作才能扎實(shí)推進(jìn)。”