編者按 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是我國全面深化改革的綱領(lǐng)性文件，將指導(dǎo)我國未來十年甚至更長時期的改革事業(yè)。《決定》內(nèi)容十分豐富，信息量很大，改革力度空前。本報編輯部特開設(shè)“改革再出發(fā)”專版，采訪有關(guān)專家，就《決定》中的重要內(nèi)容進(jìn)行解讀和深度分析，以饗讀者。
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十八屆三中全會《決定》中涉及財稅體制改革諸多方面，如何改進(jìn)預(yù)算管理制度被業(yè)內(nèi)人士稱為一大亮點(diǎn)，頗有新意。《決定》明確指出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家指出，以上幾點(diǎn)表明預(yù)算管理制度改進(jìn)將有重要突破，是實現(xiàn)全面、規(guī)范、公開、透明預(yù)算制度的重要步驟，同時也表明我國的預(yù)算體制改革已正式步入深水區(qū)。
重點(diǎn)支出“脫鉤”GDP 解除地方預(yù)算增長不合理管制
在諸多業(yè)內(nèi)專家看來，在預(yù)算管理上，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”是一項重大突破。
實際上，將重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，是一種“法定支出”做法。所謂法定支出，是指有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了支出比例或增長幅度要求的特定支出項目。目前，各級財政一般將支農(nóng)支出、教育支出、科技支出作為法定支出來安排。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇指出，原來國際上很多國家都采用法定支出的做法，但現(xiàn)在這已經(jīng)不是潮流。“一方面，政府每一項的支出都很重要，不能顧此失彼；另一方面，政府每一個時期的支出重點(diǎn)也不一樣，只按照一個比例執(zhí)行下去，也不一定兼顧每一個時期的需要。”楊志勇說。
當(dāng)前，將某項支出掛鉤GDP或財政收支的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)。一位地方財政局人士對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者坦言，有些規(guī)定要求一些重點(diǎn)支出增幅要高于財政收入增幅，是不合理的。“如果當(dāng)年的財政收入是負(fù)增長，難道這些支出也要負(fù)增長嗎？”他表示，對高于財政收入增長的要求過多，導(dǎo)致部分地區(qū)這樣的考核要求加起來超過了100%，致使在實際操作中根本執(zhí)行不了。
“重點(diǎn)支出不與GDP掛鉤，也不與財政收支掛鉤，實際上解除了地方政府受到的一些不合理的預(yù)算增長管制。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示。比如，對于“某某支出必須占到GDP比重的百分之幾”這樣的指標(biāo)要求，他指出，該項支出要達(dá)到什么水平，不在于這個地區(qū)GDP多大，而在于該地區(qū)對于這項支出的實際需求有多大。若“一刀切”在全國統(tǒng)一規(guī)定一個比例，可能脫離實際，地區(qū)為了硬達(dá)到相關(guān)指標(biāo)，反而可能造成資源巨大浪費(fèi)。
財政部財科所副所長白景明表示，過去有掛鉤的做法，比如要求有些項目支出占經(jīng)常性收入的比重有多少。這些規(guī)定有些是改革之初制定的，目的是保證階段性重大問題的解決，保證重點(diǎn)支出。現(xiàn)在將重點(diǎn)支出同經(jīng)常性收支脫鉤，實際上是要求今后政府支出要做到公平規(guī)范。“要保的重點(diǎn)很多，我們要科學(xué)配置資金，取得一種平衡。”他指出。
跨年預(yù)算平衡機(jī)制建立 中期滾動預(yù)算將啟動
《決定》指出，“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。”業(yè)內(nèi)人士指出，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的提出，意味著相關(guān)部門將在時機(jī)成熟時啟動中期預(yù)算編制。
上述地方財政局人士表示，建立跨年度預(yù)算實質(zhì)上是建立動態(tài)預(yù)算要求的一種體現(xiàn)，我國現(xiàn)在編的預(yù)算都是一年預(yù)算，即從當(dāng)年1月1日到12月31日的預(yù)算，但有的支出是跨年度的、滾動的，所以為了更好地體現(xiàn)管理要求，編制滾動預(yù)算、中長期預(yù)算或跨年度預(yù)算，能夠使得支出的安排更長遠(yuǎn)和更有系統(tǒng)性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在預(yù)算之外追加預(yù)算等不足。
“很多項目其實是跨年的，而且有的項目需要三至四年完成，如果為了趕進(jìn)度在一年之內(nèi)花完，效果可能不如在后兩年花完好，可能更不經(jīng)濟(jì)。”楊志勇表示。
白景明稱，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立是預(yù)算編制方面一個重要改進(jìn)。他指出，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制既是防控財政風(fēng)險的重要手段，也能使得財政收支更好和政府規(guī)劃進(jìn)行銜接。目前，我國的政府規(guī)劃是5年制，財政預(yù)算應(yīng)該與其銜接。“我們要通過財政跨年度預(yù)算平衡機(jī)制來優(yōu)化政府規(guī)劃編制，就是說政府規(guī)劃要建立在對收入預(yù)測的基礎(chǔ)上，要根據(jù)收入狀況來規(guī)劃。政府在未來幾年內(nèi)要做什么事情必須要考慮財政收入狀況。”他說。
王雍君則從宏觀調(diào)控角度分析了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的優(yōu)勢。他指出，年度預(yù)算里，財政政策對經(jīng)濟(jì)的影響不能完全展示出來。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制改善和加強(qiáng)了財政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用。“宏觀調(diào)控要求財政政策要有靈活性，有時候可以有赤字，但在一個周期內(nèi)要平衡。”王雍君說。
王雍君進(jìn)一步指出，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制可以通過中期滾動預(yù)算進(jìn)行操作。鑒于實際情況，在初期可以采用一個較為簡化的版本，比如期限可以是三年期，項目上可先嘗試投資項目預(yù)算、社會保障項目預(yù)算以及或有負(fù)債項目預(yù)算。在這基礎(chǔ)上，未來可考慮延長滾動期限和擴(kuò)大項目范圍。循序漸進(jìn)的思路也可體現(xiàn)在推廣范圍上，比如可先從某一個部門開始做起，或從某一個地區(qū)開始做起，逐步擴(kuò)大，進(jìn)行漸進(jìn)式推進(jìn)。
一些地區(qū)已經(jīng)先行試水跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。據(jù)悉，目前河北省本級和河南省焦作市，已經(jīng)采取了中期滾動預(yù)算。
“這是預(yù)算管理范疇的進(jìn)一步完善和深化，或?qū)τ嘘P(guān)問題不足的改進(jìn)。中長期預(yù)算和年度預(yù)算沒有絕對的孰優(yōu)孰劣，將中長期預(yù)算和當(dāng)年預(yù)算結(jié)合在一起，才能夠相互兼顧，達(dá)到合理安排財力的目的。”上述地方財政局人士表示。
預(yù)算審核重大變革：從“花多少錢”到“該不該花錢”
《決定》明確指出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。”專家和業(yè)內(nèi)人士表示這是一項重大改進(jìn)，是預(yù)算程序的一項重大變革。
楊志勇表示：“過去審核預(yù)算既關(guān)注收入也關(guān)注支出，其實收入預(yù)算更多的是‘預(yù)測’，受到經(jīng)濟(jì)下行等因素的影響，收入常完不成，因此，未來更多將關(guān)注支出，并且關(guān)注支出是否體現(xiàn)了相關(guān)的政策。”
白景明告訴記者：“我們目前預(yù)算審核赤字和平衡狀況，向支出預(yù)算和政策拓展，這是細(xì)化預(yù)算審核。我們不僅僅要看花了多少錢，還要問為什么花這個錢。這是對我們制定預(yù)算的政策的合理度進(jìn)行審核，看目標(biāo)是否合理，這是問題的核心。”
《預(yù)算法》規(guī)定地方預(yù)算年初不得編列赤字。上述地方財政局人士對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，原來審查地方預(yù)算更多關(guān)注的是收支是否平衡、是否有赤字，對全國財政預(yù)決算則要審核赤字規(guī)模，防止其超過警戒線。而未來不僅要繼續(xù)關(guān)注這些內(nèi)容，還要審核哪些方面有支出、支出多少、是否應(yīng)該支出等。此外，還要審核支出是否體現(xiàn)和符合政策規(guī)定以及未來的政策要求，比如支出是否體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)政策要求等。
“預(yù)算審核向支出預(yù)算和政策拓展，表明關(guān)注點(diǎn)發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，從下游延伸到上游，從結(jié)果延伸到政策。審核預(yù)算的時候要更多關(guān)注預(yù)算能否達(dá)到政策目標(biāo)。要把預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)影響和對政府政策目標(biāo)的影響在預(yù)算編制的早期階段就考慮到，不能等事后再看。”王雍君總結(jié)道：“這是對預(yù)算程序提出變革的一個重大要求。”