“我國現(xiàn)行18種稅只有3種稅出臺(tái)了法律，其他都是暫行管理?xiàng)l例。”中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授說，“我們的財(cái)稅法制很多方面是空白，這需要加強(qiáng)法制建設(shè)。”
前天公布的十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出，“必須完善立法，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪的多位專家表示，這預(yù)示著我國財(cái)稅立法的工作將有很大的推進(jìn)，預(yù)算法、征管法等重大法律的修訂有望取得重大進(jìn)展。
稅收制度大都是暫行辦法
以目前使用的《稅收征管法》為例，該法是2001年4月在第九屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議上通過的，但該法在許多方面滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2008年，國稅總局成立稅收征管法修改工作小組，正式啟動(dòng)修訂工作。
今年6月7日，《稅收征管法修正案（征求意見稿）》由國務(wù)院法制辦公室公布。該法的最終出臺(tái)，還需要由國務(wù)院在條件成熟時(shí)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。從啟動(dòng)修訂到現(xiàn)在已歷5年，該法依然“難產(chǎn)”，主要原因在于各方在“涉稅信息共享”等內(nèi)容上難以達(dá)成共識(shí)。
前不久，十二屆全國人大常委會(huì)公布立法規(guī)劃，《稅收征管法（修改）》等列入“一類項(xiàng)目”，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”，此舉體現(xiàn)出本屆全國人大常委會(huì)對(duì)修改《稅收征管法》的重視，但何時(shí)出臺(tái)仍需等待。
針對(duì)財(cái)稅的立法，不僅有滯后而且有缺失。以具體的稅收為例，我國現(xiàn)行的18種稅中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅3種是由全國人大及其常委會(huì)制定法律所開征的，其他15種稅都是國務(wù)院制定暫行條例開征，而后者占稅收總收入的70%。
北京市華稅律師事務(wù)所主任劉天永說，“由于不是法律，管理辦法沒有包容性，新事物發(fā)生后找不到法律依據(jù)。電商該不該征稅？按說只要有經(jīng)營就應(yīng)該納稅。但因?yàn)槎悇?wù)總局沒有具體規(guī)定，在實(shí)踐中征與不征各地差異很大。”
稅法的不健全，不僅對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)有影響，而且對(duì)納稅人也有影響。
劉天永告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，由于大多數(shù)稅種只是暫行管理?xiàng)l例，而且規(guī)定比較簡(jiǎn)單，在實(shí)際操作中，很多沒法直接使用，只能靠稅務(wù)總局不斷地發(fā)通知來解釋，“這種解釋在實(shí)踐的效果也有造法的功能，稅務(wù)機(jī)關(guān)既征稅又立法，容易對(duì)納稅人的權(quán)益造成侵害。”
北京大學(xué)財(cái)稅研究中心主任劉劍文認(rèn)為，鑒于改革開放初期的特殊性，國務(wù)院通過暫行條例的形式開征稅種，有一定必要性。但隨著時(shí)代的進(jìn)步，應(yīng)該有所調(diào)整了。
今年上半年，財(cái)政收入下滑，有地方甚至出現(xiàn)違法征收“過頭稅”的現(xiàn)象。有財(cái)稅學(xué)者就曾指出，“現(xiàn)在我們是依照上級(jí)下達(dá)的指令性、指標(biāo)性的任務(wù)來征稅。而不是按照稅法規(guī)定的范圍和稅率來依法征稅。這在一定程度上與我們的征管法有關(guān)。”
劉天永表示，由于稅法不健全，納稅人難以掌握稅收的規(guī)定，這對(duì)其權(quán)益會(huì)有影響。“未來健全稅法，促進(jìn)依法征稅、依法納稅、打擊偷逃稅，應(yīng)該有經(jīng)得起推敲的規(guī)則。”
預(yù)算法關(guān)系財(cái)稅改革
十八屆三中全會(huì)公報(bào)還提到“透明預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理制度”等。
目前實(shí)施的《預(yù)算法》，是在1994年由第八屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議通過；次年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《預(yù)算法實(shí)施條例》，構(gòu)建起了沿用至今的財(cái)政體制基本框架。
2004年啟動(dòng)《預(yù)算法》修訂，去年7月，十一屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議再次審議了《預(yù)算法修正案（草案）》，但到現(xiàn)在，《預(yù)算法》草案還在研討中。有學(xué)者表示，《預(yù)算法》的修訂直接關(guān)系到財(cái)稅改革的命運(yùn)。
原中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究所副所長(zhǎng)徐景安表示，“財(cái)政分配體制改革，涉及國家、企業(yè)、個(gè)人，中央與地方各個(gè)方面。當(dāng)前，最緊迫的是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管，把錢袋子管好。”
天津財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李煒光認(rèn)為，《預(yù)算法》分歧比較大在于有關(guān)部門沒有理清關(guān)系，“央行與財(cái)政部承擔(dān)不同的職能，但要把預(yù)算和國庫的監(jiān)督功能發(fā)揮出來，國庫的資金經(jīng)過法制化的渠道分配到資源配置的地方去，建立起監(jiān)督與制衡的關(guān)系，將責(zé)任和義務(wù)分配好，而不是去爭(zhēng)權(quán)力的大小。”
徐景安認(rèn)為，預(yù)算法從根本上來說是社會(huì)公眾及其代表機(jī)構(gòu)對(duì)政府行政行為的規(guī)范與監(jiān)督，實(shí)際是公共決策的民主與法治的制度化。“而現(xiàn)行《預(yù)算法》，主要是政府行政部門對(duì)所屬機(jī)構(gòu)、單位的規(guī)范與監(jiān)督，基本上是屬于財(cái)政部門的工作條例。《預(yù)算法》修訂必須由超越部門利益的更權(quán)威的機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)。”