● 國土資源部姜大明部長近日指出，國土資源管理的首要工作是“盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”。“保護(hù)資源、節(jié)約集約、維護(hù)權(quán)益”既是國土資源管理的工作基本原則，也是基于現(xiàn)勢國情階段構(gòu)建國土利用新格局的新思維、新論斷和新方向。作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀“閘門”和人民群眾福祉的堅硬“基石”，國土資源管理工作既需要科學(xué)的宏觀頂層框架設(shè)計，更離不開具體可性的底層體制機制和規(guī)范的操作措施協(xié)同配合推進(jìn)。國土資源工作要真正踐行好“保護(hù)資源、節(jié)約集約、維護(hù)權(quán)益”的思想精神，必須加快推進(jìn)國土資源管理長效機制建設(shè)，積極構(gòu)建國土資源管理新格局，發(fā)揮改革創(chuàng)新成果的作用。當(dāng)務(wù)之急是，聚焦土地制度“三位一體”改革，強化職能轉(zhuǎn)變，深化生產(chǎn)要素市場配置與管理體制建設(shè)，暨以改革管理方式構(gòu)建新型節(jié)約集約用地制度，以創(chuàng)新補償安置方式構(gòu)建新型征地制度，以完善土地權(quán)能構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，形成一套科學(xué)、高效、公平、合理的資源配置管理和高效利用制度，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又好又快的發(fā)展。
● 短缺是大國情、節(jié)約是大戰(zhàn)略，“自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食”。堅持行政管控和市場引導(dǎo)并重，約束與激勵并舉是基本導(dǎo)向和客觀要求。一是完善高效利用機制，包括盤活存量控總量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)控布局、把握流量控結(jié)構(gòu)、用好增量控時序;二是完善土地價格機制，針對不同地區(qū)、行業(yè)，制定科學(xué)合理的基準(zhǔn)地價，差別對待、引堵疏結(jié)合、因勢利導(dǎo)，抑制超大城市規(guī)模的無序擴張;三是完善經(jīng)濟(jì)約束激勵機制。實行差別化政策，完善有利于保護(hù)耕地的土地財稅制度。探索城鎮(zhèn)土地使用稅費額度分級與土地集約利用水平相掛鉤制度，提高保有成本，抑制以地套利;四是完善土地資源市場配置機制，在保障農(nóng)村集體及個人土地財產(chǎn)權(quán)益不受損、生活水平不降低的前提下，讓集體建設(shè)用地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)“二三產(chǎn)業(yè)主動下鄉(xiāng)”。
● 中國經(jīng)濟(jì)三十多年的高速發(fā)展，具有中國特色的土地制度起到了重要基礎(chǔ)性作用。歷史事實證明，始終堅持社會主義公有制不動搖是土地制度改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提;當(dāng)前，社會各界都高度關(guān)注征地制度改革，眾說紛紜，需要理性探討各個觀點科學(xué)性和可行性。征地難是一個老問題，主要原因在于缺乏一個長效的整體制度設(shè)計。一補了之不是長久之計，單一的貨幣補償解決不了被征地農(nóng)民“生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障”的問題。我國征地和供地是兩個不同的法律階段，土地收益都進(jìn)入公共財政，并用于公共產(chǎn)品的開支，受益者是社會公眾。簡單的劃分“公益性項目征地、非公益性項目直接買賣”，無法解決農(nóng)村集體之間的公平問題，同時政府投資公共產(chǎn)品所形成的土地增值收益將無法回收，也解決不了被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。
● 從數(shù)理上看，土地所有權(quán)具有時間無限長、永不磨損、不貶值的特質(zhì)，其所有者的權(quán)益價值在理論上就很難用數(shù)值來確定一個合理的價格。只有從土地本身所承載的權(quán)益和功能的視角去研究。用途管制制度是全社會的公理，不同的用途規(guī)劃設(shè)定，就會有不同的權(quán)益和功能，按照“補夠用益物權(quán)、留足發(fā)展權(quán)、配好發(fā)展機會、完善組織結(jié)構(gòu)、保障參與權(quán)”的思路，才既能有效保護(hù)和提高農(nóng)村集體的土地權(quán)益和利益，又能夠低成本解決發(fā)展用地問題。
● 產(chǎn)權(quán)問題是土地制度的基礎(chǔ)和核心。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的癥結(jié)主要表現(xiàn)為農(nóng)民享有的土地權(quán)能不完整，行政管理權(quán)力與民事財產(chǎn)權(quán)利兩者各自的行為邊界不合理，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地資源一直未能納入市場配置資源軌道與大量農(nóng)民集體及個人土地物權(quán)權(quán)益頻繁受侵相并存，掣肘了我國“四化”的快速協(xié)同一體化進(jìn)程。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，必須在堅持社會主義土地公有制的基礎(chǔ)和前提下，重點解決兩種產(chǎn)權(quán)不平等的問題，賦予農(nóng)民群眾完整的土地權(quán)能。同時，以加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作為契機，加快落實中央提出的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度化建設(shè)及實踐，強化以土地為基礎(chǔ)的各類不動產(chǎn)物權(quán)的保護(hù)與救濟(jì)，進(jìn)一步完善用途管制制度，在“確保農(nóng)民集體財產(chǎn)不受損、農(nóng)民生活水平不降低”的前提下，讓農(nóng)村集體農(nóng)用地的使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地進(jìn)入市場配置軌道，逐步建立主體平等、產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則一致、競爭有序、配置合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。
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新一屆中央政府提出加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，意味著我國經(jīng)濟(jì)在高速增長30多年后將“百尺竿頭，更進(jìn)一步”。土地制度作為一個國家基礎(chǔ)性、根本性和全局性的制度，不斷改革創(chuàng)新以適應(yīng)現(xiàn)勢的經(jīng)濟(jì)社會制度是應(yīng)然之舉。國土資源部姜大明部長指出，我國土地管理制度改革要以遵循保護(hù)資源、節(jié)約集約、維護(hù)權(quán)益為原則,推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，為進(jìn)一步深化土地制度改革指明了方向，提出了要求。
“保護(hù)資源、節(jié)約集約、維護(hù)權(quán)益”是基于系統(tǒng)論視野的有機整體論斷，是構(gòu)建國土資源管理與利用工作新格局的大方向，這既需要科學(xué)的頂層制度框架設(shè)計，又需要科學(xué)的底層機制和規(guī)范操作措施的配套推進(jìn)。筆者認(rèn)為，面對建設(shè)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的新時代要求，國土資源管理工作落實這一新思想論斷的關(guān)鍵點在于找準(zhǔn)制度改革的切入點和落腳點，高度統(tǒng)一到“四個利于”的總體目標(biāo)上來，聚焦到“三位一體”的土地制度改革上來，即把利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、利于維護(hù)群眾合法權(quán)益、利于資源可持續(xù)利用、利于生態(tài)均衡安全的“四個利于”作為總目標(biāo)，以改革管理方式構(gòu)建新的集約節(jié)約用地制度，以轉(zhuǎn)變補償安置方式構(gòu)建新的征地制度，以完善土地權(quán)能構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，形成一套低成本、高效率、公平、合理、科學(xué)的土地管理、利用新制度。
一、集約節(jié)約用地制度改革
(一)短缺是大國情、節(jié)約是大戰(zhàn)略。
在加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程中，我們將長期面臨著供給與需求難解的命題：一方面，資源總量短缺是我國的大國情。在全國960萬平方公里的陸地國土上，宜居生產(chǎn)空間只有約300萬平方公里，而適宜進(jìn)行大規(guī)模、高強度開發(fā)的只有約180萬平方公里，且集中分布于“胡煥庸線”以東，而這又恰恰與我國優(yōu)質(zhì)耕地資源的空間分布高度重疊。今后，高速發(fā)展的二三產(chǎn)業(yè)仍需要大量的土地，城鎮(zhèn)、農(nóng)村和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對土地將呈多邊擠壓態(tài)勢。僅城鎮(zhèn)化一項，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就要轉(zhuǎn)移1400萬人，用地287萬畝。假如城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，至少還需要8000萬畝土地。另一方面，13億人口要吃飯，糧食問題始終是頭等大事。“我們自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食”，這是黨和國家解決糧食安全問題的基本方針，必須堅決守住耕地保護(hù)的紅線不動搖。“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)將日益突出，決不可掉以輕心。
發(fā)展機遇不可失，資源稟賦不可改。“發(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略”，堅持節(jié)約集約用地戰(zhàn)略是中央的既定方針，也是各級政府的重要責(zé)任，更是國土人的重大使命。只有旗幟鮮明、堅持不懈地實行節(jié)約集約用地戰(zhàn)略，“強化土地節(jié)約集約利用和保護(hù)，所有的山山水水都要規(guī)劃好、利用好”，才是實現(xiàn)又好又快發(fā)展的唯一路徑，除此別無選擇。
(二)理念是基礎(chǔ)，方式是關(guān)鍵。
發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，發(fā)展理念是決定節(jié)約集約的基礎(chǔ)，管理方式是能否落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵。有什么樣的發(fā)展理念，就有什么樣的發(fā)展方式;有什么樣的發(fā)展方式，就有什么樣的用地效果。
客觀地講，我們以往并沒有很好地解決政府、市場、社會的關(guān)系，市場配置資源制度有待進(jìn)一步完善。有些地方政府為了多漲、快漲GDP，習(xí)慣性地依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來擴大生產(chǎn)規(guī)模、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。政府之間為了營造投資“洼地”競相低價大面積出讓產(chǎn)業(yè)用地，給企業(yè)以地套利大開方便之門。企業(yè)為了獲得盡可能多的土地利益，在項目立項時就大量“注水”，虛報投資額，多占地、占好地，占多用少甚至占而不用，坐吃土地差價和土地增值收益。政府之間招商引資的降價競爭，實質(zhì)是一種很典型的零和博弈。GDP是企業(yè)生產(chǎn)出來的，企業(yè)生產(chǎn)的多少是根據(jù)市場來決定的，政府相競降價的招商引資僅是財富的轉(zhuǎn)移，并不是財富的創(chuàng)造，不但不會增加產(chǎn)品的總產(chǎn)出，反而浪費了大量的土地資源、流失了大量的土地資產(chǎn)。特別是由于資源配置的事權(quán)過多掌握在政府手中，大城市的政府往往會用行政、資金等優(yōu)勢設(shè)定優(yōu)惠條件，吸引項目不斷流向大城市，造成了越大的城市規(guī)模擴張越快，“大城市病’日益嚴(yán)重，引起資源浪費、環(huán)境惡化、物價上漲、人滿為患、房價高企、人力短缺、投入產(chǎn)出比下降，規(guī)模效益不斷遞減。而具有比較優(yōu)勢的中小城市卻出現(xiàn)大量的“空房”和閑置勞動力，阻礙了國土利用新格局的構(gòu)建，損害了國家的整體利益。
我國經(jīng)濟(jì)走到今天，增長中潛伏著風(fēng)險，成就中暗藏著矛盾，不轉(zhuǎn)型升級則舉步維艱。以城鎮(zhèn)化發(fā)展為例，從1990年至2002年我國41個特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長超過50%，城市用地增長彈性系數(shù)(城市用地增長速度/人口增長速度)達(dá)到2.28(美國在1970年至1990年的20年間，曾堅持自由放任的城市化模式，城市用地增長彈性系數(shù)也只有1.66)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國際公認(rèn)的1.12的合理界限。我們當(dāng)前的單位建設(shè)用地產(chǎn)出水平普遍明顯偏低，不到英國的11%，僅為韓國的18%。長此以往，經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展用地問題將難以為繼。
(三)管控是手段，機制是保障。
今年6月25日，姜大明部長在紀(jì)念第23個全國土地日主題講話中指出，“要按照‘規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、政策鼓勵、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價、共同責(zé)任’的原則，全面推進(jìn)節(jié)約集約用地政策完善和制度創(chuàng)新”。姜部長的講話明確要求，全面推進(jìn)節(jié)約集約用地，必須堅持規(guī)劃管控和市場引導(dǎo)并重，約束與激勵并舉，綜合運用法律、行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段，強化宏觀調(diào)控政策、完善地價管制制度、健全節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)體系、加強監(jiān)管和督察，規(guī)范用地行為。筆者認(rèn)為，要將這一基本精神落到實處，可以從以下四方面著手：
一是完善高效利用機制。一要盤活存量控總量。目前的存量建設(shè)用地蘊藏著巨大的潛力，完善制度設(shè)計，定規(guī)范、定標(biāo)準(zhǔn)，建立節(jié)約集約用地總體評價制度，對于單位面積產(chǎn)出水平明顯偏低的省份，實行總量控制的倒逼機制，促使地方加快轉(zhuǎn)變“重增量、輕存量”、“重規(guī)模、輕效益”的土地利用方式，形成節(jié)約集約用地的政策導(dǎo)向。對于超大規(guī)模城市，應(yīng)建立供地的門檻，培育科技含量高、附加值高、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)，將技術(shù)水平低、勞動力需求量大的產(chǎn)業(yè)攔在門外，切實轉(zhuǎn)變靠土地增量供應(yīng)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的粗放發(fā)展模式。采取差別化稅收、地價等擠出措施，騰籠換鳥，將土地利用效益低的產(chǎn)業(yè)擠出超大規(guī)模的城市，提升存量土地的利用效益。二要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)控布局。按照區(qū)位比較優(yōu)勢，從世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展維度與國家整體的利益角度出發(fā)，不同地區(qū)要立足自身的勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理、市場等各種資源稟賦特點，定位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，充分發(fā)揮資源稟賦的比較優(yōu)勢，各自擔(dān)當(dāng)好國家總體經(jīng)濟(jì)格局中角色定位，有效杜絕無視區(qū)位條件、不顧環(huán)境容量、不考慮社會成本的低效擴張、無序發(fā)展。三要把握流量控結(jié)構(gòu)。規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，鼓勵開展“三舊”改造和城中村改造，增加建設(shè)用地流量。支持通過依法收回、優(yōu)化使用等手段，大力推進(jìn)低效用地的二次開發(fā)。建立宅基地退出激勵機制，盤活利用農(nóng)村建設(shè)用地。四要用好增量控時序。建立增量系數(shù)函數(shù)，實行計劃指標(biāo)分配與節(jié)約集約用地掛鉤制度，投入產(chǎn)出比高、規(guī)模效益好、土地節(jié)約集約利用的，相應(yīng)提高增量指標(biāo)的系數(shù)，反之亦然。運籌土地利用新格局，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)，建立投入產(chǎn)出指標(biāo)體系，切實提高單位土地面積投資強度、產(chǎn)出效率，抑制政府零和博弈，防止企業(yè)以地套利、寬大寬算圈地。
二是完善土地價格機制。要針對不同地區(qū)、不同行業(yè)，制定科學(xué)合理的基準(zhǔn)地價，差別對待、有引有堵有疏、因勢利導(dǎo)，抑制超大城市規(guī)模的無序擴張，促使產(chǎn)業(yè)和人口“擇地而居”、流向規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益比較高的中小城市，著力解決市場機制發(fā)揮不到位的問題，優(yōu)化資源配置、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、提高資源利用效率。
三是完善經(jīng)濟(jì)約束激勵機制。實行差別化政策，完善有利于保護(hù)耕地的土地財稅制度。探索城鎮(zhèn)土地使用稅稅額分級與土地集約利用水平相掛鉤制度，提高保有成本，抑制以地套利，淘汰落后產(chǎn)能的項目。設(shè)置階梯式的新增建設(shè)用地土地有償使用費，占用耕地的征收標(biāo)準(zhǔn)要數(shù)倍于占用其他類別土地，提高占地多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)，讓用地者付出相應(yīng)的發(fā)展權(quán)成本，同時，加大國家統(tǒng)籌比例，專項用于糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，以抑制企業(yè)多占地，鼓勵保護(hù)沃土良田，提高節(jié)約集約用地的水平。
四是完善土地資源市場配置機制。目前，農(nóng)村居民點用地有2億多畝，僅住宅用地閑置就超過5000萬畝，如果按照黨的十七屆三中全會精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,在保障農(nóng)民居住水平不降低的前提下讓集體建設(shè)用地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)“二三產(chǎn)業(yè)主動下鄉(xiāng)”，減少土地征收、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、加快村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高中小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益，保護(hù)好沃土良田。
二、征地制度改革
從歷史的縱向維度看，中國是一個擁有五千多年農(nóng)業(yè)文明的國家，千百年來農(nóng)民“惜土如金”、“視土如命”的思想根深蒂固，土地是他們子子孫孫的生存保障，寄托著他們未來和希望，非到萬不得已不會輕易賣地;從當(dāng)下世界的橫向維度看，中國特色的社會主義制度創(chuàng)造了“發(fā)展奇跡”，給13億人民帶來了歷史以來最好的福祉，足以說明我國現(xiàn)行的土地制度具有時代的適應(yīng)性和合理性;從黨的土地政策演變歷程和經(jīng)驗教訓(xùn)看，只有尊重農(nóng)民的根本利益，尊重中國的國情，與時俱進(jìn)，從實際出發(fā)，不斷創(chuàng)新，才能謀劃出正確的土地制度。
(一)多種改革觀點的分析
社會各界都十分關(guān)注征地制度改革，提出了多種改革觀點，各個觀點也都有各自的理由和依據(jù)，但是否是根治征地問題的“良方”，仍有待深入分析。如：實行土地私有制，自由買賣是否可以解決征地和發(fā)展的問題?是否大幅度提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)就能解決被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計問題?是否可以無條件地馬上推行公益性項目征地、非公益性項目直接買賣?
土地制度是一個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性制度，中國特色社會主義具有獨創(chuàng)性與無可比擬的活力。制度成本的高低、公平與否，事關(guān)發(fā)展和穩(wěn)定的大局。我們不能為解決一個征地問題，制造更多的社會問題，而應(yīng)該把土地制度所涉及的全部社會問題關(guān)聯(lián)起來，建立一套符合國情、民情的低成本、高效益的土地制度，讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極參與者和真正受益者，同時又能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供用地保障。
觀點一：一補了之解決不了被征地農(nóng)民“生活水平有提高、長遠(yuǎn)生活有保障”的要求。如果只是單純的“大幅度提高補償標(biāo)準(zhǔn)”,不但解決不了“生活水平有提高、長遠(yuǎn)生活有保障”和征地難的老問題，還會產(chǎn)生諸多新問題。
首先，從實踐看，補償標(biāo)準(zhǔn)年年提高，卻仍未解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。簡單的一補了之，被征地農(nóng)民一時可能會滿意。但可能會有部分農(nóng)民因理財不善等原因返貧，從而增加社會不穩(wěn)定因素。
其次，農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期也會越來越高，會使土地征收工作更為艱難。補償標(biāo)準(zhǔn)大幅不斷提高，將要被征地的農(nóng)民就可能會期待更高的補償款而抵制征地，使征地將難上加難，“百年斷頭路”、“百年半拉子工程”將會大量出現(xiàn)，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
再次，不斷的大幅提高補償標(biāo)準(zhǔn)，公共財政將不堪重負(fù)。若按照全國每年征收830萬畝土地測算，征地拆遷補償?shù)闹苯有猿杀局С龃蟾攀?.8萬億元，“七通一平”支出大概2.5萬億元，土地取得的總成本不低于4.3萬億元，而每年的土地出讓價款收入大概是3萬億元，土地的取得成本已明顯高于出讓價款，出現(xiàn)“倒掛”。
最后，征地成本必將轉(zhuǎn)嫁給第二、第三產(chǎn)業(yè)。這將提高用地企業(yè)的投資成本，進(jìn)一步降低企業(yè)的競爭力，甚至有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑，從而影響中央穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的戰(zhàn)略大局。
觀點二：按項目性質(zhì)征地不是簡單的技術(shù)問題。在土地用途轉(zhuǎn)變的相關(guān)稅費制度沒有建立完善之前，簡單地推行“公益性項目征地、非公益性項目直接買賣”，無法解決農(nóng)村集體之間的公平問題，同時政府投資公共產(chǎn)品所形成的土地增值收益將無法回收，也解決不了被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。
一方面，村民組織并非一個統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)共同體，將哪個農(nóng)村集體組織的土地征收用于公益性項目?哪些允許出售?這不是簡單的技術(shù)問題，而是社會公平問題。我國土地物權(quán)體系中尚未有“發(fā)展權(quán)”這一權(quán)利設(shè)定，在發(fā)展權(quán)購買、補償?shù)扰涮字贫热笔У那闆r下，難以解決這種征地模式下的土地權(quán)益公平問題。
另一方面，政府每年需要征收約300萬畝土地用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，因為經(jīng)營性項目用地的直接買賣，其價格傳導(dǎo)的作用，被征地農(nóng)民將要求比照經(jīng)營性項目地價作為補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，征地成本勢必大幅提高。而經(jīng)營性項目土地直接進(jìn)入市場買賣，政府每年投入的2.5萬億元“七通一平”以及其他公共產(chǎn)品的資金將無法收回。
此外，刻意劃分公益性和非公益性也與國情不符。我國的征地和供地是兩個法律階段。政府實行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出讓，土地的征收基本上沒有區(qū)分公益和非公益，出讓價款都進(jìn)入了公共財政，并主要用于公共產(chǎn)品和“三農(nóng)”以及教育等公益性支出，其性質(zhì)本就是公共利益，與私有制國家直接買賣土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)有著本質(zhì)的區(qū)別。
(二)完善征地制度的思考和建議
解決征地難問題和落實好“被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障”的中央要求，單靠提高貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)是不可能達(dá)到的。實際上，征地補償?shù)膬r格標(biāo)準(zhǔn)也難以科學(xué)確定。土地所有權(quán)既然時間無限長，其所有者的權(quán)益價值在理論上就具有無時間限制、永不磨損、不貶值的特質(zhì)，很難用數(shù)值來確定一個合理的價格。眾所周知，“買賣”同時存在才是市場，而我國的征購制度是單向的“只買不賣”，與私有制國家“買賣”同時存在的制度有著本質(zhì)的區(qū)別，在此模式下難以形成真正意義的完全市場環(huán)境。
只有從土地本身所承載的權(quán)益和功能的視角去研究，按照“補夠用益物權(quán)、留足發(fā)展權(quán)、配好發(fā)展機會、完善組織結(jié)構(gòu)、保障參與權(quán)”，才既能有效保護(hù)和提高農(nóng)村集體的土地權(quán)益和利益，又能夠低成本解決發(fā)展用地問題。土地所承載的權(quán)益和功能是隨著規(guī)劃用途的確定和基礎(chǔ)設(shè)施投入而變化的，建設(shè)用地的單位面積產(chǎn)出率一般都在農(nóng)用地的幾十倍以上。如果按照用益物權(quán)的損失來量化貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)(從征地日期起到正常經(jīng)營留用地日期為止的時間段內(nèi)所損失的種植收入)，加上按照承載勞動就業(yè)能力和產(chǎn)出能力不減少的原則，將一定比例的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地留給被征地農(nóng)村集體經(jīng)營，征地后的所有者權(quán)益就不會減少。同時，在“留地安置”的基礎(chǔ)上，按照不同階層發(fā)展機會均等的原則，給被征地的農(nóng)村集體組織配置具有穩(wěn)定收入、風(fēng)險小、管理水平要求不高的項目，建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)，將被征地農(nóng)民作為二三產(chǎn)業(yè)的人力開發(fā)利用，讓農(nóng)民從從事農(nóng)業(yè)一產(chǎn)轉(zhuǎn)到經(jīng)營二三產(chǎn)，“成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極參與者”，通過自身的勞動不斷獲得新的發(fā)展，被征地農(nóng)民的利益就不會減少，長遠(yuǎn)生計才能真正有保障，社會發(fā)展的成本也將大大降低。比如征一塊90畝的農(nóng)用地建一個500個房間的酒店，同時將該村集體的10畝農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，留給村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)出租公寓。這個酒店750位左右的從業(yè)人員的房租，按照每人每月400元測算，每年就有360萬元，是原農(nóng)用地產(chǎn)出的18倍以上。
根據(jù)我們今年5～6月間的專題調(diào)研，全國已有17個省份開展了留地安置和留物業(yè)安置，并通過建立管理制度和扶持政策，指導(dǎo)和幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展有穩(wěn)定收入的產(chǎn)業(yè)，確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障，制度效果和實踐成效十分明顯。這些案例都充分證明了留地安置制度的可行性和強大生命力。
筆者在三亞市和陵水縣工作期間進(jìn)行了一線的實踐應(yīng)用，通過賦予被征地村民組織更多的土地發(fā)展權(quán)，僅用不到相鄰市縣1/3的補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民就很滿意，主動拆除地上的建筑物、構(gòu)筑物，將土地平整好交給政府，政府的征地行政成本幾乎為零，取得了很好的成效。農(nóng)民對留予子孫經(jīng)營的建設(shè)用地(約為征地面積的8%)和有穩(wěn)定收入的項目充滿信心，無不全身心地投入第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。陵水縣大墩村村民還將“共產(chǎn)黨萬歲”這五個鮮紅的大字刻在大理石碑上，高高矗立在村口。
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革
產(chǎn)權(quán)問題是土地制度的基礎(chǔ)和核心。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的癥結(jié)主要表現(xiàn)為農(nóng)民享有的土地權(quán)能不完整，尤其是沒有充分的土地處置權(quán)、收益權(quán)。這種限定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)屬性的產(chǎn)權(quán)管理制度，既不符合市場經(jīng)濟(jì)和民事權(quán)利法理要求，也不符合黨的十八大提出的加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略精神，影響了整個社會生產(chǎn)資料的配置平衡關(guān)系。
一是，影響農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機械化、規(guī)范化生產(chǎn)，難以實現(xiàn)耕地的有效保護(hù)和合理利用。現(xiàn)實中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格界定不明、農(nóng)村集體沒有充分的土地處置權(quán)、收益權(quán)。可以說，現(xiàn)在僅“耕者有田種”，并非“耕者有其田”。農(nóng)民在事實上不能穩(wěn)定長期地占有和使用土地，制約了土地資源的流動和合理配置。一方面，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化、企業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和組織形式難以實現(xiàn)。另一方面，就會引起農(nóng)業(yè)投入短視行為，土地得不到穩(wěn)定持續(xù)的投入。這一問題不解決，土地尤其耕地質(zhì)量保護(hù)工作就缺乏內(nèi)生機制。
二是，集體建設(shè)用地權(quán)能的不完善，導(dǎo)致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)無從實現(xiàn)，造成社會分配不公。現(xiàn)行的土地管理制度依據(jù)土地所有者“身份”，分別設(shè)立不同的土地占用、使用、收益、處分等權(quán)能，農(nóng)村集體土地僅在有限的情形下方可進(jìn)行建設(shè)和進(jìn)入市場。這種對集體建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格限定使用范圍和用途的做法，限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，導(dǎo)致他們在社會分配中處于弱勢狀態(tài)。同時，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)屬性缺失，沒有抵押、融資等功能，農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營者就無法以土地使用權(quán)獲得生產(chǎn)資本。目前，我國農(nóng)民財產(chǎn)性收入僅占人均純收入的3%，遠(yuǎn)低于城市居民。
三是，制約二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞力資源供給，阻礙了城市化進(jìn)程。按現(xiàn)行的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要無償放棄原土地的承包權(quán)。農(nóng)民為了保留土地承包權(quán)，就寧可死守“一畝三分地”，放棄在大中城市定居謀業(yè)的機會，這就形成了城市二三產(chǎn)業(yè)“用工荒”，而農(nóng)村“勞動力閑置”并存的怪象。
四是，造成勞動成本的高企，國內(nèi)購買力的下降。農(nóng)村勞動力資源流動受阻的情況下，很可能很快出現(xiàn)劉易斯拐點，造成企業(yè)勞動力價格攀升、生產(chǎn)成本增加、經(jīng)濟(jì)效益下降、生產(chǎn)規(guī)模擴展困難，加上國際經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷和其他發(fā)展中國家的追趕競爭力不斷提高，出口經(jīng)濟(jì)阻力就會不斷增加。同時，隨著工農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的嚴(yán)重惡化，幾億農(nóng)民的相對收入和購買力就趨于相對下降，造成內(nèi)需市場嚴(yán)重不足，加大經(jīng)濟(jì)下行壓力。
我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須在堅持社會主義土地公有制的基礎(chǔ)和前提下，以十七屆三中全會提出的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的16字方針為指導(dǎo)，重點解決兩種產(chǎn)權(quán)不平等的問題，賦予農(nóng)民群眾完整的土地權(quán)能。同時，以加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作為契機，加快落實中央提出的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度化建設(shè)及實踐，強化以土地為基礎(chǔ)的各類不動產(chǎn)物權(quán)的保護(hù)與救濟(jì)，進(jìn)一步完善用途管制制度。在“確保農(nóng)民收入不減少”的前提下，讓農(nóng)村集體農(nóng)用地的使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，在“確保農(nóng)民居住水平不降低”的前提下，讓農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地進(jìn)入市場合理配置，逐步建立主體平等、產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則一致、競爭有序、配置合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。
完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，建立互換、租賃、出讓、融資等規(guī)范，挖掘農(nóng)村集體土地使用權(quán)的市場價值，將會釋放出巨大的發(fā)展能量。第一，將促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。農(nóng)村建設(shè)用地如果能進(jìn)入有形市場進(jìn)行合理流動配置，農(nóng)村土地的資源優(yōu)勢將得到充分利用，村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)將得到飛躍性的發(fā)展。第二，將促進(jìn)經(jīng)營主體加大資本投入和科技投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、機械化、專業(yè)化，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營集聚效益的最大化。第三，將促使一部分農(nóng)業(yè)人口徹底從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中釋放出來，源源不斷地為二、三產(chǎn)業(yè)提供勞動力資源。第四，進(jìn)一步拉動工業(yè)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機械化的發(fā)展，還將釋放出巨大的機械制造業(yè)需求，從而緩解我國制造業(yè)產(chǎn)能過剩問題，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時間，最終進(jìn)入一個第一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，以及農(nóng)村勞動力、資本、土地資源的集約高效配置的良性循環(huán)模式。